「日本研究」张耀之：日本的印太战略理念与政策实践

基于争做“一流国家”的对外战略目标, 安倍政府领导下的日本对印太地缘政治反应积极。对“印太”地缘战略理念的追随, 不仅体现在日本领导人对外战略思想和政策思路中, 也体现在日本的外交实践中。日本的“印太”战略理念通过三个途径加以实施:安全保障、经济合作以及文化和人文社会交流。日本“印太”地缘外交的实质是谋求“政治大国”地位、获取经济利益及拉动长期低迷的日本经济发展、针对中国的较量与博弈。可以预见, 随着印太地区利益格局的变化, 中国外交战略的拓展、中国的崛起难以逆转, 美国战略的不确定性, 未来日美印太战略前景黯淡, 以日本为主推动印太战略则更没有现实基础。

［关键词］日本外交; 印太战略; 政策实践; 走向与前景

［作者简介］张耀之 (1987—) , 女, 山西吕梁人, 法学硕士, 编辑, 主要从事国际关系、日本外交的研究。

［文章来源］《日本问题研究》2018年第2期

随着中国、印度等新兴国家的群体性崛起以及奥巴马执政时期美国“亚太再平衡”战略的实施, 国际格局发生了重大的变化。从西太平洋到东印度洋, 包括昔日“边缘地带”^(1)[1]、“不稳定弧”以及马六甲海峡、南海和台湾海峡等重要海上通道在内的跨两洋区域, 开始被一些国家官方人士和学者称为“印太” (Indo-Pacific) 地区, 并作为一个包括政治、经济和安全因素在内的新地缘战略概念而迅速引起关注, 日渐成为国际格局变动及大国力量关注的重点区域。

“印太”概念强调的是在欧美等老牌国家的经济相对衰落的背景下, 印太地区新兴经济体迅速发展, 并已担当了世界经济增长的“主引擎”、极有可能赶超欧美, 成为新的世界经济和权力中心的国际政治经济现实。“印太”首先是一个地缘政治概念, 即以印度为中心, 将南亚、印度洋地区与传统地缘政治中的“亚太”概念结合起来, 实现太平洋与印度洋“两洋交汇”, 并将两洋地区纳入到一个统一的地区战略框架内。如印度学者拉贾·莫汉所指出的, 在传统认知上, 印度洋和太平洋相互间各自独立, “但是新的区域视角将二者连接为一个整体”^[2], 其所指正是“印太”。其次, “印太”概念的提出和兴盛并不是简单的区域联合与扩大化, 反映的是地区和全球政治的某种新趋势和新动向。进入21世纪以来, 特别是近几年来, 美国、日本、印度、澳大利亚等国家的战略学者开始关注“印太”概念, 且迅速转化为本国的战略理念以及政策实践^[3]。各种角逐力量试图利用这一概念, 在新的地缘政治区域下争取更多的国际话语权和规则制定权。

基于实现“政治大国”的战略目标, 日本成为“印太”战略理念的积极推动者, 且在政策和实践层面有所表现, 其动向值得分析、关注。

一、日本外交中“印太”战略理念的形成与实质

二战后, 在坚持日美基轴的基础上, 为不断提升日本在亚太地区的政治、经济影响力, “重视亚太”成为日本对外政策的重要组成部分。冷战结束后, 特别是最近几年, 随着国际与地区形势的变动, 日本“重视亚太”的传统地缘政治经济战略也发生一定变化, 其重要体现就是日益重视“印太”这一战略意义日益重大的区域, 并将其与日本国家战略的走向相联系。从某种意义上, 日本“重视印太”与过去“重视亚太”有着历史承接性, 只是相比过去, 日本在地理意义上的战略视野拓宽了, 关注重点也有所变化, 从地缘政治的角度将印度洋—太平洋的广大区域规整在统一的外交框架之下, 逐渐成为日本对外战略的重要特征。

(一) 日本“重视印太”政策的形成与目的

基于自身战略利益考虑, 日本较早对印太概念予以重视并将其引入官方政策宣言中。2006年安倍第1次担任首相时, 就曾在论述“自由与繁荣之弧”这一“外交新理念”背景下, 提及了涉及印太概念的内涵, 即构建“日美澳印”战略合作架构^[4]。按照当时安倍政府的政策规划, 日本外交应转向“主张型外交”, 其理念是:在继续推进与东盟合作的同时, 强调日本作为民主国家的地位和特性。为此日本致力于在亚洲和全球范围推广自由民主价值, 日本要与澳大利亚和印度等拥有共同价值观的亚洲国家开展战略合作, 并进行首脑战略对话^[5]。2007年8月, 安倍在印度国会发表题为《两洋交汇》的演讲, 指出“太平洋和印度洋已经成为了自由与繁荣之海, 一个超越地理界限的‘扩大的亚洲’正在形成……通过日本与印度的联合, 再将美国和澳大利亚包括进来, 这一‘扩大的亚洲’可以形成一个覆盖太平洋的庞大网络”^[6]。安倍公开提倡在“两洋交汇”之处构建一个以日本、美国、印度和澳大利亚四国合作为基础的“扩大的亚洲”。由此日本的印太地缘概念及战略指向初步浮现。此后, 日本的印太地缘意识逐步强化。

2012年安倍第2次上台执政后, 更试图将印太概念与日美同盟基轴外交、俯瞰地球仪外交、价值观外交、国家海洋战略、对华包围制衡等一系列日本外交政策相结合, 形成具有系统思路与鲜明特征的日本的印太战略理念, 意在打造和实施其完整的“政治大国”战略。其时, 安倍先是提出所谓“亚洲民主安全菱形”政策构想, 表示“太平洋的稳定、和平和自由航行, 与印度洋的稳定、和平和自由航行不可分割……作为亚洲历史最悠久的海洋民主国家, 日本需要在捍卫两个地区的公共利益方面发挥更大的作用”。此外, 安倍还大肆渲染“中国威胁论”, 将“亚洲民主安全菱形”战略范围界定为:由日本、澳大利亚、印度和美国的夏威夷连接而成的菱形, 这个菱形结构之间的互动合作可有效保障从印度洋到西太平洋的公海安全^[7]。“亚洲民主安全菱形”战略构想的提出, 几乎是之前“日美澳印”战略合作构想的翻版和成熟版, 重要的是为日本对外战略提供了意义深远的宏观地缘框架, 为日本进一步推行其外交目标提供了重要支撑, 可在客观上拉近与印度、澳大利亚和美国的战略关系, 为形成新的战略同盟网创造条件。2013年至2014年, 安倍在访问东南亚国家、美国和澳大利亚期间, 先后提出“新日本外交五原则” (1)^[8]和“外交三原则”^(2)[9], 并明确使用“印太” (Indo-Pacific) 一词^[10]。2014年7月8日, 安倍在澳大利亚国会两院总会上发表演讲, 提出:日澳要进一步加强合作, 以将跨越太平洋、印度洋的广大区域培育成完全开放、自由民主的场所^[11]。2017年11月美国总统特朗普访问日本, 提及“自由开放的印度洋—太平洋”战略, 得到日本的积极响应。

日本外交政策对印太概念的日益重视和强化, 其背景动因主要来自两个方面:一是国际格局变动的外部压力, 二是日本对政治大国地位的诉求。首先, 从国际格局的角度看, 主要包括三个因素:其一是以美国为首的西方国家开始相对衰落, 由其主导的国际体系开始受到新兴力量的挑战, 权力的转移和国际格局的多极化趋势开始显现, 国际格局进入了大调整和大变革的历史时期;其二是对日本来说, 美国霸权的衰落已不可避免。虽然有日美同盟作为其战略后盾, 但日本意识到, 国家的安全和利益不能完全依赖于美国的保障, 很多问题已经很难单独依靠美国来解决^[12];其三是中国的崛起给日本造成巨大战略压力。中国不断增长的经济实力和对国际事务的影响力, 特别是中国的经济总量在短短数十年便迅速超过日本, 并进一步扩大对日本的领先地位, 使得一向对中国居高临下的日本感到极度不适, 再加上与中国的历史和领土争议等因素, 日本执意想要通过探寻新的外交战略、特别是通过加强与美国的同盟关系, 将印度和澳大利亚等价值观相同国家引入战略同盟, 从而达到制约中国的目的。其次, 从推动日本大国地位的角度看, 自近代明治维新以来, 日本便孕生出强烈的民族独立意识和明确的大国志向。现代日本“大国化”国家发展战略分为两个阶段:第一阶段是二战结束至20世纪80年代日本经济大国地位的确定;第二阶段是冷战后日本政治大国新战略目标的逐步确立。随着经济实力的增强, 日本的政治大国意识随之增强, 急欲在政治上摆脱战败国的阴影及战后体制对其造成的束缚, 导致对国家核心利益的界定扩大, 对自我期待值随之上升。冷战后日本经历了急剧的起伏, 其国际影响力受到新兴市场国家群体性崛起的挑战和自身经济陷入“停滞的20年”, 日本代表亚洲的能力和地位受到冲击。进入21世纪以来, 日本对外政策或整个国家战略方向面临抉择, 陷入“战略贫困”^[13]境地, 主要表现为:是继续尊重和遵守战后克制的和平发展路线, 还是力争摆脱“战后体制”成为“正常国家”?是继续追求和确保“经济大国”、“民生大国”的身份, 还是转向成为政治军事大国?是选择亚洲还是选择美国?从近年来日本的外交政策和战略实践看, 显然都是选择了后者, 即:日本要借助美国成为具有相应政治和军事能力的“正常国家”, 即“政治大国”。“印太”地缘概念为日本的政治大国战略诉求提供了机遇。在日本看来, 相比传统的同盟关系, 新形式的“友好伙伴”关系更具有灵活性, 而印太地区国家正是日本构建全球“友好伙伴”关系的重点对象。从安倍主张“东亚共同体”^[14]到积极加入并推动TPP谈判;从强化与东南亚、澳大利亚、印度等地区和国家的海上力量合作, 到意图与这些地区开展地缘、经济、安全等多方面战略合作;从“中国元素”占比大幅上升, 到围绕“中国”展开两面性应对与利用等, 印太理念都与日本全球战略高度一致。更重要的是, 印太战略的地缘部分正好与中国的一带一路中的“海上丝绸之路”部分重叠, 日本希望用之抗衡或抵消一带一路的影响。利用印太地缘概念可能是安倍外交的必然选择。

除政治大国目标外, 日本“重视印太”地缘外交的战略目标还包括经济利益, 旨在拉动长期低迷的日本经济。到20世纪80年代后期, 日本经济实际增长速度已经出现下降, 日元升值之后错误的信贷刺激导致泡沫经济迅速膨胀, 直到泡沫破灭经济陷入低迷不振, 时好时坏。进入21世纪第二个十年以来, 日本经济仍不乐观, “安倍经济学”几乎已告失败, 日本经济非但未走出衰退阴影, 甚至有恶化的迹象。面对严峻现实, 安倍试图通过加强对外经济合作, 特别是加强与新兴经济体国家的合作来刺激和助推日本国内经济的振兴和发展。在印太地区, 日本大力发展与印度、东南亚国家的经济关系, 重在与中国争夺相关地区的资源和市场。同时, 日本还加强对外投资, 着力在商品销售和基础设施建设两大领域实现突破。尤为引人注意的是, 日本将核能和高铁出口作为其经济外交的重中之重而加以推销, 如加强面向印度、越南等国家的核电出口, 大力向越南、马来西亚和泰国等国家推销日本的高铁。日本一方面意在通过强化对外经济关系, 利用新兴国家经济发展的动力来助推日本国内经济的发展, 另一方面旨在通过强化对外经济合作来提升日本在海外的存在感和影响力。

(二) 日本“印太战略理念”的地缘政治内涵

1. 与美国地区战略及应对中国战略目标“对接”

无论是奥巴马执政时期“亚太再平衡”战略的实施, 还是特朗普上台后强调的美国“印太”战略, 美国均执意鼓励其盟友日本发展自己的军事力量, 以分担美国遏制中国力量的不足。美国的意图正中日本下怀, 应对中国的崛起, 成为日美两国对外战略目标的重要交汇点之一。美国维护霸权的地区战略与日本大国化的目标产生“共鸣”。日本认为, 美国在印太地区保持领导地位, 有利于日本成为印太“一极”, 将使日本在地区事务中掌握更大话语权、发挥更大作用。

为扩大政策收益, 日美更是在两国同盟基础上, 将第三国纳入协调机制, 创立“日美+1”关系模式, 在印太地区重点打造日美澳、日美印以及日美联合东盟部分成员国 (越南、菲律宾等) 等多组“三边关系, ”将美国的亚太同盟体系由“轴辐模式”转变为“网状模式”, 形成纵横交织、覆盖面广而又富有弹性的合作网络。

2. 与区域重点国家的战略合作

日本外交政策中的印太战略理念, 已广泛渗透于日本对外战略体系的各个环节。日本在对外阐述“印太一体”概念时, 明确地排斥中国, 渲染“中国威胁论”, 塑造中国“海洋霸权”的国际形象。事实上, 东盟国家一直是日本外交的重点之一, 而印度和澳大利亚被日本视为具有共同价值观的民主国家, 是日本在印太地区重要的对外战略合作伙伴。通过拉拢在地理位置上处于中国周边的印太国家, 特别是加强与印度、澳大利亚和东南亚地区的军事安全合作, 借助美国的同盟框架, 加强日美印、日美澳三边协调, 日本试图以此来孤立中国, 对华实施“环绕外交”。

3. 经贸与安保双轨推进, 安保比重日益提升

当前日本在对外经贸领域方面下的本钱和力度, 可谓是其二战后外交之最。以经济合作和经济援助为主的日本官方发展援助 (ODA) 正是日本拉拢各国, 加速政治渗透、扩大政治影响力的重要手段之一^[15]。在注重经贸领域合作的同时, 日本积极推进与印太国家的军事安保合作。2015年2月, 日本政府出台新的《ODA大纲》, 打开了日本对外军事援助的大门, 从而使日本的ODA发生了质的变化。一方面, 日本通过经济援助和经济合作的方式, 扩大在印度和东盟等国家和地区的影响力和渗透力;另一方面, 将经济援助和以“价值观外交”为主的日本外交战略挂钩, 以遵从西方所谓自由民主等价值观作为提供援助的基本条件。可以认为, 解禁ODA是安倍内阁转换安保政策、推行战略性外交以及实施积极和平主义的重要政策举措。日本可以通过多个方面对与中国有纷争的国家提供援助, 在提高日本地区影响力的同时, 起到制衡中国的作用。

4. 对规则制定权与体制构建主导权的争夺

利用日美同盟, 日本将其战略性外交和美国亚太平衡战略、印太战略理念相结合, 力图和印太国家构建多重安全网络机制, 扩大与印太国家的合作、特别是在海洋方面的防务合作, 从而更深入地介入印太地区安全事务。日本试图通过拉拢印太国家来“封锁”所谓太平洋“第一岛链”^[16]和南海—印度洋航线, 以增强对中国的战略威慑力, 限制中国海权力量的发展。再如TPP, 特别是在中国政府提出“一带一路”战略和成立亚洲基础设施投资银行 (亚投行, AIIB) 后, 日本加入TPP的政治思维明显大于经济考量。在美国退出TPP后, 日本更加强调加强“印太”合作的重要性, 与印度联手推出“亚非发展走廊”计划 (1) , 意图通过在非洲、中东和东南亚等国建设多个基础设施项目, 从而构筑起从亚太到非洲的经济走廊。以此增加与中国“一带一路”战略相抗衡的筹码, 争夺地区话语权和主导权。

二、日本外交中“印太”战略理念的政策实践

当今日本国家大战略, 可以形象地被概括为“安倍路线”, 即由“安倍经济学”“安倍外交学”和“安倍国防学”组成的综合治国方针, 是一种试图在全方位、多领域、从全要素出发改革和振兴日本的方略。从这个国家战略的实施动向看, 日本外交中的印太理念及其政策行为也就不是孤立的存在, 而是广泛渗透到日本对外战略体系的各个领域, 与各项政策密切结合, 在日美同盟基本框架的基础上, 通过对印度、澳大利亚、东南亚等国家的外交行动中体现出来的一种综合的地缘政治集成系统。

日本外交的印太理念及其实践分为以下三个大项:一是安全保障方面, 以日美同盟为基轴, 联合准盟国和伙伴国, 以价值观为纽带, 以海洋问题为抓手, 以防范“中国威胁”为目标, 兼顾应对多种威胁和多样化事态, 来保障日本的安全。二是经济方面, 通过维护西方主导的规则和秩序, 实施官方发展援助, 利用东南亚及南亚的巨大发展机遇(即“三件套”) , 拓展市场并转移产业, 为拉动日本经济积极寻求动力和良方。三是通过文化及外宣、人文社会交流, 提升日本的国家形象和软实力。可以看到的是, 这三大领域的政策行为, 都有明显针对中国的部分。

(一) 印太因素在日本“安全保障”政策实践中的体现

1. 日本与印度军事安全战略合作的实践

印度是日本潜在的“海洋盟国”, 是日本“价值观外交”的主要对象。进入本世纪以来, 日印在政治安全领域的合作迅速升级。

2003年, 日本和印度间有关海洋安全的对话开始实施。2005年, 日印两国签署《日印在亚洲新时代的伙伴关系》联合声明, 宣布建立面向亚太与全球的伙伴关系。2006年5月, 印度国防部长访问日本, 日印双方同意就加强双边防卫合作与交流, 特别是海洋领域的交流达成共识。2007年, 日印两国通过《全球战略伙伴关系新阶段路线图》的协定, 宣布建立“全球战略合作伙伴关系”, 在“路线图”中重点约定加强军事安全合作。从2008年至2016年, 日印两国领导人多次互访, 并在安全合作领域达成多项协议, 多次进行战略对话, 实施联合军事演习及对话等。2008年10月两国签署《日本和印度关于推进全球战略伙伴关系的共同声明》和《日本和印度在安全保障领域合作的联合宣言》;2009年启动旨在提升双边国防与战略关系的日印“2+2”会谈机制, 并于2010年和2012年后两次开展“2+2”战略对话, 主要议题都围绕防务合作、安理会改革与核合作等。2012年, 日印实施双边海上联合军事演习, 并同时启动新的“海上事务对话机制”。日本以海洋安全与“价值观外交”为由, 积极加强日印安全部门交流;2014年1月, 日印宣布在两国负责安全的官员间建立定期对话机制;2015年12月, 安倍第三次访问印度, 两国签署了有关防卫装备和技术转让、情报分享等两项协议, 并确认加强在双边安全领域的合作^[17]。

2016年9月, 安倍与莫迪举行峰会时, 安倍向莫迪介绍了“自由、开放”的“印度洋太平洋战略”, 称印度处于亚洲和非洲大陆间“最重要的位置”, 应该在该区域发挥更重要的作用, 以此希望能实现其“印太战略”与印度“东向战略”的无缝对接。这正是日本的整个战略布局。而印度则表示要加强同日本的海洋合作^[18]。值得一提的是, 2016年11月11日, 印度总理莫迪在访日期间, 与安倍首相签署了日本向印度出口核能相关技术的“日印核能协定”。另外, 日、印两国还达成军售协议, 日本将向印度出售12架US-2反潜飞机。这或许将成为日本突破武器出口三原则之后的首次对外军售。日本政府在莫迪上台后进一步强化了对印度的外交力道。2017年9月14日, 日本首相安倍与印度总理莫迪举行会谈, 双方签署了题为“面向自由开放且繁荣的印度太平洋”的联合声明, 强调了要强化防卫与安全保障合作, 扩大日美印3国联合海上训练, 以及陆上自卫队与印度陆军联合训练的可能性等。安倍表示, “要携手实现‘日印新时代’的巨大飞跃, 主导亚洲太平洋地区及世界的和平与繁荣”^[19]。

可以看出, 日印两国政治与军事安全互信程度较高, 在一定程度上, 日印关系体现出“准同盟”的特征与发展趋势。

2. 日本与澳大利亚军事安全战略合作的实践

澳大利亚是日本构筑“亚洲民主安全菱形”、遏制中国崛起的重要一环。在亚太格局变动及美国“重返亚太”战略之下, 澳大利亚也在延伸其战略安全空间, 将传统视域中的“亚太”向西延伸至印度洋区域, 试图构建印太“战略弧”。

日澳之间较早建立起类似日美间的“准同盟”军事合作关系。2007年3月13日, 时任日本首相安倍晋三和澳大利亚总理约翰·霍华德签署《日澳安全保障联合宣言》, 这是日本首次与美国之外的国家建立安全保障体制。根据宣言:日澳两国将在反恐、边界防卫、海事安全、救灾和打击毒品走私等传统安全领域开展合作, 双方决定建立部长 (外长和国防部长) 级“2+2”定期会晤机制, 以加强安全与防务对话, 以进一步增强双方的互信与协调^[20]。根据该宣言, 从2007年至2015年, 日澳两国外长和国防部长间先后举行过6次“2+2”会谈, 其中2008年12月, 日澳两国签署《军事防卫合作协定》, 规定双方在舰队相互支援、情报分享等领域进行合作, 在日本自卫队进入大洋洲海域从事海上安保等活动时, 澳大利亚军方为其提供情报和后勤保障^[21]。其后, 两国于2010年5月先后达成《获得与交互支援协议》和《日澳信息安全协定》, 前者规定:除食物、燃料外, 日本自卫队与澳大利亚军队将“相互提供交通工具、住所、保养维护和医疗卫生服务”;后者主要是为两国共享军事机密和反恐情报提供法律依据, 深化日澳安全合作^[22]。而在日澳2014年和2015年的“2+2”会谈中, 均表示出对南海问题的关切, 加强双方乃至日澳美三方共同训练等防务合作, 试图联合牵制中国。两国就联合干预地区安全事务, 特别是“印太”区域海洋安全问题达成一致。值得注意的是, 2017年特朗普就任美国总统后, 美国相继退出TPP、巴黎协定等国际组织, 可以说特朗普政府对外政策的不可预测性引发了亚太盟国的不安。在日澳的牵头下, 日本、澳大利亚、印度和越南等在内的国家正“悄悄地”加大相关对话及合作力度, 以抵消或缓冲美国在该地区安保力量的“弱化”^[23]。

3. 日本与东南亚国家军事安全战略合作的实践

在“亚洲民主安全国家菱形”外交战略理念主导下, 日本重视与亚太国家发展军事合作, 以图在地区安全事务中保持、扩大影响, 并带动国内安全政策变革。日本实质性参与东南亚地区的安全事务始于20世纪90年代。进入21世纪后, 日本借反恐、反海盗、国际维和等议题, 加强了与东南亚国家的安全合作。2003年, 第1次“日本—东盟特别首脑会议”在东京举行, 日本加入《东南亚友好合作条约》, 为日本重返亚洲扫除了制度障碍。双方共同发表了《东京宣言》, 称将建设东亚共同体作为基本目标, 并进一步深化东亚合作^[24]。在2005年的东亚首脑会议上, 日本终于实现了“扩大版东亚共同体”的夙愿, 将澳大利亚、新西兰和印度拉到“东亚共同体”的地缘范围内。2013年1月访问越南、泰国和印度尼西亚期间, 安倍重新确认了与东盟的关系是日本外交“最重要的支柱”, 发表了日本对东盟外交的五项原则, 重新阐述了日本对东南亚外交的定位及方针。2015年底, 印尼成为首个与日本建立外交与防卫部长级“2+2”协商机制的东盟国家, 这标志着日本正积极与东盟国家强化全方位军事合作, 双方朝着建立“准同盟”色彩的关系迈进。

近年来, 以海洋安全为切入点, 日本重点加强了与越南、菲律宾、新加坡、马来西亚和印尼的军事合作, 构建与以上国家的安全与战略伙伴关系, 在东盟国家军事“能力建设”方面提供全面协助、包括人员交流与培训、军用装备 (如巡逻艇) 出口与联合演习等。日本与东盟国家展开“海洋安全合作”, 把与中国存在南海主权争端的菲律宾和越南作为重点对象, 大力开展军事安全外交, 意图加强防务合作, 以遏制中国。同时在国内武器出口政策“打破限制”的背景下, 日本正努力推进与东盟国家在武器装备及技术方面的深度合作。

(二) 印太因素在安倍“经济外交”中的体现

安倍政府高度重视经济外交推动外交战略的作用。通过提供经济援助、帮助基础设施建设、增加投资和合作建设工业园等手段, 日本刻意拉近与印度、缅甸以及与东南亚国家的关系, 在掌握制定规则权、主导地区经济秩序、谋取实际经贸利益的同时, 其重要目的还在于从战略态势上围堵中国, 与中国展开维系国力基础的经济实力竞争。

1. 对区域双边及多边经济体制的参与和引导

为了有效参与和引导区域及多边经济体制的建立和发展, 日本在三个方面做出努力:其一是将东南亚作为发展双边和区域多边经济伙伴关系的优先对象。根据2002年发布的《日本的FTA (自由贸易协定) 战略》报告:构建日本的FTA应优先考虑东盟主要成员国, 并在中长期将中国和东亚其他国家以及大洋洲国家考虑在内。^[25]2002年至2011年, 日本先后与新加坡、马来西亚、泰国、印度尼西亚、文莱、菲律宾和越南等国签订双边EPA。2011年日本与印度达成了双边EPA, 2014年签署《日印特殊全球战略伙伴关系东京宣言》, 两国关系由“全球战略伙伴关系”提升至“特殊全球战略伙伴关系”。同年, 日本与澳大利亚签订双边EPA。其二是从“东亚全面经济伙伴关系协定” (CEPEA) 发展到“区域全面经济伙伴关系” (RCEP) , 扩大经济合作范围。通过构建东亚EPA, 意图将东盟 (ASEAN) 、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度共16个成员国 (ASEAN+6) 包括在内, 形成高质量的区域经济协作模式。其三是通过参与超级自由贸易协定 (Mega-FTA) 争夺区域经济主导权。2013年, 日本正式加入跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 谈判, 其意图除了经济层面的考虑, 还有明显的政治外交目的。TPP的背景之下, 是日本与盟国美国一道, 通过设立所谓“高标准”和“21世纪贸易规则”来主导新的亚太经济圈。但随着2017年特朗普上台, 美国退出TPP, 日本试图将中国排除在亚太经济圈外的计划落空, 安倍转而再提“自由开放的印度洋—太平洋”概念, 欲在更大范围内牵制中国。

2. 通过提供官方发展援助达到经济及其他目的

面向发展中国家的官方发展援助 (ODA) 是日本政府对发展中国家实施战略影响的重要手段。1992年由宫泽喜一内阁制定的大纲规定了ODA的理念及原则。2003年小泉纯一郎内阁修改《ODA大纲》, 明确规定了日本的ODA不能用于军事用途和可能助长国际争端的领域。2015年12月, 日本正式出台新版《发展合作大纲》, 首次提出解禁ODA的军事用途, 允许对其他国家提供“非军事目的”的援助, 同时扩大援助对象和范围, 明确规定OAD的实施应与实现日本的国家利益同步。与此前的《ODA大纲》相比, 《发展合作大纲》下日本的官方发展援助正在发生质的变化, “军援”色彩开始凸显。

在印太地缘理念的主导下, 印度成为日元贷款的最大受援国。日本对印度的发展援助始于20世纪50年代, 后因1998年印度核试验暂停。但随后不久, 日本对印度ODA项目重启, 且进展非常迅速, 印度一跃成为日本日元贷款的最大受援国。2014年印度首相莫迪访问日本, 双方就构建“日印全球性特别战略伙伴关系”发表宣言, 而ODA正是其中重要的构成要素。根据宣言, 安倍承诺未来五年内, 通过包括ODA在内的官民共同融资, 将向印度提供3.5万亿日元的经济援助。2013年以来, 日本在向印度提供日元贷款的同时, 深度参与了印度的基础设施建设。⁽¹⁾2015年, 日本在印度实施援助项目总额1 906.55亿日元, 占当年对南亚援助总额的50%^[26]。在2017年9月14日, 日本首相安倍与印度总理莫迪举行的会谈中, 日方承诺将提供总额约1 900亿日元 (约合人民币112亿6 800万元) 的贷款, 用于支持印度采用日本新干线方式的高速铁道建设等。在核电站输出方面, 将继续展开协议^[27]。

东南亚国家是日本实施官方发展援助 (ODA) 的重要对象之一。战后初期, 日本以经济援助和经济合作为基础, 积极重建与东南亚各国的经济联系。在对东南亚实施ODA的过程中, 日本逐渐形成了贸易、投资、援助“三位一体”的对外经济合作方式, 将ODA与贸易投资结合起来。一方面, 利用ODA, 促进贸易和投资的增长, 开拓东南亚市场, 确保能源和资源的供给;另一方面, 积极争取东南亚各国在政治、安全保障和国际事务中对日本的支持。近年来, 东南亚在日本官方发展援助中占据着重要地位, 2004年至2011年, 日本对东南亚实际提供官方发展援助年均约在30亿美元至42亿美元之间, 约占日本对外官方发展援助总额的21%~32%。2011年之后, 日本对外ODA出现明显上升趋势。2013年日本对东南亚官方发展援助超过90亿美元, 占比达到47.3%。^[28]2015年日本在东南亚实施援助项目总额3 946.55亿日元, 其中对南海争议的重要方越南的援助占到48.9%^[26]。现阶段, 日本对东南亚官方发展援助的重点放在交通、电力、通信、物流以及供水排水系统等基础设施建设领域。除基础设施建设外, 日本对东南亚的官方发展援助还包括农业和农村开发、技术和管理人才培训、教育和医疗设施改造、医疗保健和社会保障体制整备、消除贫困和粮食援助, 以及环境问题和灾害防治等多个领域。

近年来, 日本对东南亚的官方发展援助还显现出参与地区和国际事务的特点, 特别是向某些南海问题有关方提供各种名目的军事、安全援助。例如, 日本对印度尼西亚的官方发展援助涉及海上安全和反恐等国际事务;对菲律宾的援助涉及棉兰老地区的和平进程与地区开发等。2013年, 日本分别向菲律宾和越南提供巡逻艇, 用于加强两国的海岸警备力量, 以增强两国在南海与中国对抗的能力。2014年, 日本外务大臣岸田文雄访问越南期间与越方签署协议:日本将无偿提供约5亿日元的资金援助, 为越南购买6艘二手船并改造成海洋巡逻船, 以加强其海上巡逻能力。同时, 还提供约3.52亿日元的人才培养经费, 用于越南海岸警卫队人才的培养^[29]。2015年11月, 安倍在菲律宾参加APEC首脑峰会期间接受当地报纸采访时表示, “今后将通过对菲能力构筑支援、自卫队与菲海军合作演习等方式, 为地区稳定发挥积极作用”^[30]。日本政府新建立的防卫装备厅也将东南亚、南亚和澳洲作为对外武器装备合作的重点, 针对这些国家展开积极的公关活动。

日本加大对印度、东南亚等国家援助的现实背后, 是复杂的外部环境和强烈的内部诉求。日本实施新的“防卫装备转移三原则”, 并允许其对外援助用于军事相关用途, 是其强化“正常化国家”, 在安全政策上积极“自我蜕变”的重要举措。日本认为, 印太区域国家在武器装备乃至整体防卫力量建设方面, 与日本有着广泛的利益交集与“合作潜力”, 传统援助手段有望发挥新的作用。在零和战略思维影响下, 日本把中国当成“假想敌”, 针对性地支援与中国有纷争的有关国家, 在提高日本在印太地区影响力的同时, 还起到制衡中国的作用。此外, 日本已在事实上将作为印度洋西岸重要地区的非洲 (至少是东非国家) 纳入其印太战略对接范围。进入21世纪以来, 日本加大了对非洲国家的政治、经济影响和援助力度, 为其谋取联合国安理会常任理事国席位争取支持。2015年, 日本在非洲实施援助项目总额1 298.21亿日元, 其中对东非国家肯尼亚和坦桑尼亚的援助分别占对非援助总额的13.0%和11.7%, 位居对非援助第二、三位 (当年日本对安哥拉实施援助额占对非援助18.4%, 位居第一) ^[26]。2016年8月, “东京非洲发展国际会议”首次在非洲 (肯尼亚) 举办, 日方推出一系列对非洲经贸合作和援助措施。在会议期间, 日本多次试图将南海问题有关表述写入拟于会后发表的《内罗毕宣言》中, 只是由于非洲国家的抵制而未果。可见, 日本正在有意识地将非洲与其印太地缘战略对接, 也在试图将日本关注的中日矛盾和亚洲热点引向非洲。

3. 在印太地区加大投资、开拓市场, 助推日本经济增长

在印太地缘理念及整体外交战略布局下, 安倍政府正在加强在印太地区的投资和市场开发力度, 以促进日本经济增长。具体行动有: (1) 围绕高铁、公路、核电、桥梁、开发区建设等基础设施建设, 在中国“一带一路”沿线展开对华竞争, 意图扩大市场份额、反哺日本经济的提振。 (2) 整顿、统筹国内的支持机制, 诸如宣布提供1 100亿美元援助亚洲基建项目、设立官方和半官方的投融资集团。 (3) 推动日本大举增加对东南亚和南亚的投资, 在规避所谓“中国风险”的同时, 积极寻找替代市场和利益产出地。

面对近年来经济低迷的局面, 安倍对通过加强与东盟国家、印度和南亚经济合作, 刺激或助力国内经济发展抱有较大期待。为了推进“安倍经济学”的增长战略, 安倍外交的经济着眼点———即安倍“经济外交”的重心, 除了兼有少部分吸引外国投资的意图外, 基本被置于争夺能源资源和市场 (尤其是商品销售和基础设施建设的两大市场, 这有助于扩大日本对外投资) 这两大块上。例如, 访问澳大利亚、印度等国, 主要是为了确保资源的外交;访问东南亚各国、印度乃至中东各国, 主要是为了以“首脑推销”开拓和争夺市场, 特别是为了开拓诸如印度之类的大市场以及搭乘印经济快车等。正如安倍自己在纽约证交所言:几乎每个月的外访都带着商界领袖, 推销日本产品^[31]。其中, 引人注目的新动向是核能和高铁出口成为安倍推销的重中之重。

(三) 在印太地区开展“文化与软实力外交”

为了扩大国际影响力和提高竞争力, 日本进一步加强构建文化软实力。同时, 安倍“战略性外交”强调重视人与人之间的“跨界交流”。日本试图以此提升日本的国际影响力和战略竞争力。

1. 积极推动人文交流项目

2007年, 安倍在第1次担任首相时, 在第2次东亚峰会上宣布实施“日本与亚太各国青少年交流项目” (JENESYS) , 该计划在2007年开始的五年内, 邀请了印太地区国家大约6 000名青少年访问日本。2013年1月, 再次担任首相的安倍在访问印度尼西亚时, 宣布启动“JENESYS-2.0”项目, 升级版项目更是达到3万人的规模。该项目以推动日本经济复兴、增加访日人数、输出日本价值观、提升日本对外影响力为目的。2013年以来, JENESYS-2.0得到了切实的推进, 仅2015年一年, 就有大约3 100名来自亚太国家的青少年访问了日本, 而日本也有600多青少年走出国门, 走进邻国。来自亚太各国的访日团在科技、历史、文化、传统艺术、体育、市民社会活动、建筑等各个领域, 与日本青少年展开交流。日本外务省指出, 日本意在通过这种交流活动, 提升亚太地区不同国家之间人与人的理解与信任, 为未来的友好合作打下基础。同时, 向亚太地区青少年宣传日本的历史、文化、外交、科技等理念, 展现日本的强大与魅力, 并让每一位来访青少年都深刻理解并接受日本式“价值”, 成为日本魅力的积极宣传者^[32]。

此外, 日本于2013年与澳大利亚推出新的资助留学项目“新科伦坡计划”, 该计划旨在支持澳大利亚和亚洲国家之间互派留学生, 增加彼此人员的交流与合作。安倍允诺增加日本大学招收澳留学生的名额, 研究启动以日澳议员交流与日语教育推广为内容的“日澳东经135度构想”。近年来, 日澳人员交流频繁, 以留学生与技术人才为主的交流项目, 很大程度上拉近了两国的关系。

2. 提升公共外交与软实力

进入21世纪后, 为了扩大国际影响力和提高竞争力, 日本进一步加强构建文化软实力, 将日本形象、日本魅力与日本经济产业的发展结合起来, 特别提出了“日本品牌”战略。安倍再次执政后, 在其“战略性外交”的指导下, 日本政府大力推行“酷日本”战略。该战略旨在通过输出流行文化、饮食文化和地方品牌产品来“打造日本形象, 推销日本梦想”, 提升日本的国际形象和文化软实力。日本相关战略计划认为, “在亚洲各国市场快速发展的形势下, 必须将推行全球化的‘酷日本’战略作为日本新的发展的原动力”^[33]。利用日本技术、数字产业和高品质资源优势, 发挥日本产业的潜在力量, 发展新文化产业, 增加文化产业输出, 给产品附加文化价值, 以此扩大日本的整体影响力, 其效应反过来会推动日本经济的发展。2015年10月13日, 日本政府成立“日本之美”综合项目恳谈会, 安倍在首次“日本之美”综合项目恳谈会上表示:“文化艺术是我国软实力的根本基础。为了提升我国在国际社会的存在感, 有必要更加积极地开展能够展示日本文化艺术魅力的‘文化外交’”^[34]。

近些年来, 日本不遗余力地挖掘、建设和对外推广其文化软实力资源, 不仅大量输出在质量上有口皆碑的物质产品和影视作品, 而且已经开始在制度文化层面的推介, 且已收获颇丰。例如, 缅甸中央银行已于2016年1月开始启用央行实时电子清算和结算系统, 即央行网络服务 (CBM Net) 系统。而该系统的原型正是日本央行的“日银NET”结算系统。下一步, 新系统将会普及到缅甸的其他银行, 最终终结缅甸的手工清算和结算方式。这是缅甸银行业迈向现代化的重要一步, 也是缅甸利用日本政府提供的ODA资金和技术共同开发的重要产品。日本政府力争将日本的金融基建推向东南亚及其他地区^[35]。而这还意味着日本将通过“系统”掌握缅甸的经济大数据, 影响和干涉缅甸今后的经济走向。缅甸是中国“一带一路”战略在东南亚地区的重要节点国家之一, 日本通过文化软实力资源建设影响、掌控缅甸的经验, 值得认真总结。

三、日本实施“印太”战略理念的条件与前景

尽管尚未以明确的政策形式提出印太区域战略, 但日本已在事实上自觉或不自觉地践行了印太战略理念。尽管这一理念的实施不会一帆风顺, 甚至前途未卜, 但预计日本还会照此走下去。循着其印太战略理念, 在可见的将来, 日本通过利用或扩大印太战略继续制衡中国, 其谋求政治大国地位的战略目标也不会改变。

从有利因素看, 较为强大的综合国力、特别是资本和技术条件, 仍是日本持续实施印太外交的基本条件。日本的国民生产总值 (GDP) 居世界第三, 远远超过德国、法国、英国。日本的政治精英们也认为, 日本的国力只是相对衰落而已, 至少在未来10年内, 日本在全球仍将拥有名列前茅的技术和资金优势, 仍然是位列前三的世界大国^[36]。可以认为, 至少在未来20年, 除经济总量有可能被印度赶超外, 日本的国际地位不会发生质的变化。因此, 即使面对印度的崛起, 日本尚有若干年的战略缓冲期。

除硬实力尚存之外, 日本的“软实力”及文化感染力在印太地区乃至全球有着较深的影响, 国家形象和好感度在历年的国际调查中都居于世界前列。 (1) 在广大的印太地区, 日本在对外援助、国际人员交流、非传统安全外交、动漫等全球治理、大众文化影响力、国际维和等方面, 有着较好的形象。此外, 日本的工业品牌 (诸如丰田、本田和日产汽车、三菱商事株式会社、松下等公司及其品牌) 在印太地区及至全球范围享有盛誉, 是日本软实力的重要组成部分。 (2) 尽管历史问题、领土及海洋权益争端问题影响了中、韩、俄等东亚国家对日本的正面评价, 但在印太其他地区, 日本的声誉和软实力尚未受到明显损伤或制约。

除了自身因素, 外部环境也有有利的方面。其一, 日本与美国是结盟关系。奥巴马执政时期的美国比以往任何时候都希望日本在印太地区发挥更大的政治和安全作用, 以分担美国战略资源的不足。特朗普执政后, 其对外政策虽有摇摆, 但美国同样不会放弃日本对于遏制中国的重要作用, 日美同盟还会在制约中国的轨道上延续下去。日美同盟关系的维系有利于日本进一步实施印太战略。其二, 作为西方发达国家的一员, 日本在现存国际社会及体系中仍居于有利地位, 其对国际治理和国际规则的制定仍有重要影响力。

从不利因素看, 日本的劣势同样明显, 且内外相互对应、互为条件。从内部条件看:首先, 尽管日本经济总量虽然仍很巨大, 但整体上处于国力衰退期, 发展呈现低速甚至停滞状态, 财政困难。经济与财政的力不从心使得日本难以为其印太战略大幅增加和投入预算经费。此前, 日本的对外援助就曾因财政紧张而不得已缩减。其次, 虽然日本的“大政治”和大战略总体稳定, 安倍长期执政的目标几近实现, 但“人亡政息”的问题仍未从根本上解决, 政府和领导人频繁更替的制度基础仍然存在, 外交政策局部调整和战略性投入朝令夕改的实质难以改变^[37]。再次, 从现实主义角度看, 尽管安倍政府正在按部就班地推进修改和平宪法、推动修改武器出口原则、部分解禁集体自卫权、通过新安保法等, 但反对修宪的民意基础仍然存在, 制约安倍外交政策的潜在负面因素仍然存在。

从外部环境看, 不利因素主要表现在5个方面:一是在美主日从的同盟框架下, 日本在大的战略上仍然严重受制于美国, 在地区合作政策以及对华政策上, 日本不可能越过日美同盟的框架和底线去独立作为。要完成从“非正常”国家向“正常国家”的过渡, 日本仍需较长的时间和付出艰巨的努力, 且未必能达到目的。事实上, 日本的印太战略理念也在很大程度上寄生于美国的亚太及全球战略, 日本外交注定仍将受制于美国, 来自美国战略的不确定性也是日本外交的不确定因素。二是日本与周边邻国始终存在着历史或现实的矛盾和摩擦。自2012年再度执政以来, 安倍就一直没有理顺与中俄韩朝等邻国的关系, 这使日本迈向印太战略的脚步或多或少会受到牵制, 日本的公信力和国际形象亦将因此受损。三是虽然特朗普政府在对亚太地区的政策中选择了“印太”的提法, 但视其为美国的新亚太战略仍为时尚早, 其初衷可能更多在于和奥巴马政府的亚太政策区别开来, 口头成分多于实际意向。从总体看, 截至目前, 美国并没有实际推动印太战略的综合表现, 美国整体外交战略及亚太战略仍在探索之中。四是印太地区国家在与大国的战略互动中有自身的利益考量。从东亚、东南亚、南亚到非洲, 地区国家与中国的经济联系和政治互动难以轻易动摇, 不会轻易选择日美印太战略与中国对抗。最后, 中国的崛起是制约印太战略最重要的因素。迄今, 中国已是经济总量远超日本的世界第二大经济体, 且对日本的优势在不断加大, 并快速接近美国;中国的军事实力也在迅速增强, 中国的一带一路国际合作正在扎实推进, 中国新型国际关系和建立人类命运共同体的外交理念得到国际社会广泛认同。按照十九大报告的规划, 到21世纪中期, 中国将建成现代化强国。中国迈向世界强国的趋势不可逆转。日美印太战略终将难以达到围堵中国的目的。

鉴于日本外交战略对美国的依附性、美国实力的相对削弱和收缩、地区国家的利益考量、特别是中国的快速发展, 日美推动印太战略的前景并不乐观, 以日本为主推动这一战略更没有现实基础。

结语

2017年以来, 日本政府多次表态, 要缓和日中关系, 加入中国提出的“一带一路”倡议。在中国经济持续增长, 而日本经济增长乏力, 两国差距日益凸显的现实背景下, 安倍意识到必须改善对华关系, 与中国联手, 借助中国经济发展的东风, 才有可能提升日本经济增长的活力。而加入“一带一路”, 亦是日本抓住发展机遇、顺应国际新形势、维持地区影响力的必然选择。但另一方面, 安倍仍然无法脱离“保守主义”的政治意识形态, 继续鼓吹“中国威胁论”, 加速构建排斥中国的“印太战略”。日本外务大臣河野太郎近期表态:继续推动美日印澳四国的贸易、防卫合作, 与提出“一带一路”广域经济区构想和加强海洋战略的中国相抗衡, 这凸显出现阶段日本政府对中国既接触又防范、既利用又限制的自相矛盾的两面派做法, 这不仅无益于中日关系的实质性改善, 反而会进一步增加两国之间的隔阂。中日两国均为世界主要经济体, 两国关系的改善有助于推动区域一体化的发展, 有助于地区的和平稳定。只有日方以实际行动增信释疑, 以正常心态推动两国良性互动, 相向而行, 才能推动日中关系回到正常的发展轨道。

尽管可预见未来日本的印太战略不会对中国构成实质性威胁, 但基于战略考虑, 中国仍须对日本国家安全战略的调整做出及时评估, 切实做好应对准备。中国的当务之急仍然是首先解决好发展问题, 其次是坚持和平发展、合作共赢的外交政策大方向。在此战略支点上, 积极发展与地区内外各国的政治经济关系;加强与东南亚等周边国家的关系;继续以积极、建设性的姿态发展与澳大利亚、印度等域内中等强国的关系, 增信释疑, 使其成为可争取的积极因素;继续深化发展与非洲国家的友好合作关系, 推动南南合作与南北对话, 稳步推进“一带一路”建设, 着力打造利益共享和责任分担的命运共同体关系。只要上述战略实施得当, 日美印太战略及其对中国的围堵自然失去锋芒。

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