简军波：欧盟领导层更迭，将重塑其内外政策

作为超国家主义和国家主义的混合政治体，欧盟由不同机构组成，其中主要包括欧洲议会、欧盟委员会（简称欧委会）、欧洲理事会、欧盟对外行动署等。欧洲议会在欧盟决策系统中不处于核心地位，担任关键角色。它具有预算决定权、监督权、人事任免权和咨询权，但不具备完全立法权。自《里斯本条约》后，它具有和欧盟理事会的共同决策权，这意味它具有部分立法权，不经欧洲议会程序，一些法案无法通过。今年，除6月已完成的欧洲议会选举外，上述其他欧盟主要机构也将完成领导层的更迭。欧盟委员会是欧盟的核心机构之一，可视为“欧洲政府”，负责管理欧盟日常事务，参与欧盟各层次、各领域的决策。它具备欧盟政策的执行权和立法建议权，以及在专属权能领域的规则创制能力，因此该机构领导人即欧委会主席一职相当重要。该职位需经两道程序获得批准，一是欧洲理事会协商推选，二是欧洲议会批准。依惯例，欧委会主席应由欧洲议会最大议会党团领袖担任。今年欧委会主席竞选较为激烈，因为不同成员国对谁担当欧委会主席有不同意见。经过欧洲理事会协商和谈判，现任主席冯德莱恩获得提名，她将在未来五年继续担任欧委会主席。欧洲理事会是欧盟最高决策机构，亦称欧盟首脑会议或欧盟峰会，由各成员国的国家元首或政府首脑组成，其主席又被称为“欧盟总统”。但主席实际上并非欧盟最高决策者，仅承担事务性职责，包括拟定理事会议程并召集会议，做好理事会决策的各项保障与服务工作。不过，和欧委会主席及外交与安全政策高级代表一样，欧洲理事会主席在对外场合也代表欧盟。今年的欧洲议会选举结束后，欧洲理事会主席遴选也被提上日程。按惯例，为取得欧盟内权力和代表性的平衡，欧洲理事会主席人选通常来自欧洲议会第二大党团。葡萄牙中左翼前总理科斯塔将担任下届欧洲理事会主席，最终任命将于今年11月宣布。欧盟外交与安全政策高级代表是欧盟对外行动署的领导人，领导和执行欧盟“共同外交与安全政策”（CFSP），负责处理欧盟对外事务。根据欧盟法律，欧盟“共同外交与安全政策”属于“政府间主义”政策，由欧洲理事会决定并交由高级代表执行，就此而言，高级代表并非欧委会主席下属。然而，为更好地协调与欧委会的关系，高级代表一般兼任欧委会副主席。这一安排使得高级代表和欧委会主席间的关系相对复杂。当前欧盟外交与安全政策高级代表兼欧委会副主席博雷利即将按时退休，接任者已被欧洲理事会选定为爱沙尼亚总理卡拉斯。

2024年2月24日，欧盟委员会主席冯德莱恩在基辅举行的新闻发布会上表示，计划在基辅设立国防办公室以加强合作。

促使欧盟内政发生调整

欧盟领导层更迭将对欧盟内政产生影响，主要体现在内部政治生态的变化和对内政策重点的调整。首先，欧洲政治生态正发生变迁。今年的欧洲议会选举反映出，一些国家的极右翼势力显著提升，表明这些国家的选民对传统执政党严重不满。其中，极右翼力量上升最为明显的国家有德国、法国、比利时、意大利、荷兰等。尤其是德国的选择党，在欧洲议会选举中获得的议席超过了德国执政联盟，这使得德国执政联盟的执政合法性受到挑战，反对党甚至发出要求德国总理朔尔茨辞职的呼声。法国极右翼政党国民联盟也成为欧洲议会选举的赢家，所获席位超过总统马克龙所在的复兴党。这促使马克龙提前解散国民议会并重新选举，最终结果虽阻止了国民联盟问鼎总理宝座的势头，但执政的复兴党议席从之前的第一位掉落至第三位，大大削弱了马克龙的执政权威，使其变成了“跛脚”总统，马克龙不得不在未来将更多精力用于应对内部挑战。意大利极右翼的兄弟党在欧洲议会选举中的巨大胜利则巩固了其总理梅洛尼的执政地位。其他国家极右翼政党崛起所改变的政党力量分配也将影响各自国家的政策重点与发展方向。与此同时，极右翼力量的快速提升将改变欧盟的政策关注重点。多数极右翼政党是疑欧主义政党，它们在欧洲议会和各自国家政坛的影响力会使欧洲一体化进程受到挑战，一定程度上改变欧盟在有关移民、财政和司法等诸多领域的政策取向。其次，欧盟改革和一体化政策将受到影响。新一届欧委会的执政重点较之上届会有所调整。据冯德莱恩设想，新一届委员会将在地缘政治竞争和安全建设上更积极进取，她曾放言要设立国防委员会，以应对日益严峻的安全风险。同时，欧盟将在保持经济韧性和促进绿色发展间保持平衡。考虑到以前较为激进的绿色政策在如今化石能源相对短缺的状态下受到一些成员国反对，故欧盟将在继续推进绿色发展与保持较快经济增长间，即在绿色政策和产业政策间寻求平衡，这意味着欧盟会进一步推行适度的绿色能源开发以减轻对化石能源的依赖，也会注重保持经济发展的韧性与安全性。再次，欧委会和欧洲理事会之间的关系或将得到重塑。上一届欧委会和欧洲理事会之间的关系因冯德莱恩和米歇尔的私人恩怨而受到消极影响，相互间应有的协调未能得到充分展现。整体上看，由于冯德莱恩个人强势的执政风格，上一届欧委会在欧盟和成员国中的权势得到了极大强化，这不仅激发了冯德莱恩和米歇尔之间个人关系的微妙变化，也改变了欧盟内不同机构及欧盟与成员国间的关系。新一届欧委会依然由冯德莱恩执掌，欧洲理事会则将交给科斯塔管理，两人的私人关系料将在一定程度上继续塑造欧委会和欧洲理事会及欧盟与成员国间的关系。

影响欧盟对外政策

领导层的变更也将影响欧盟对外政策。一方面，欧盟对待全球热点问题的立场可能有所改变。目前，最引人瞩目的全球热点之一无疑是乌克兰危机。随着极右翼势力崛起，尤其是它们在欧洲议会席位的增多，欧盟援乌抗俄的计划可能遭遇一定挑战。极右翼政党多数不太重视乌克兰危机，或不如主流政党那样强烈支持乌克兰，在安全领域欧盟的中长期军事预算可能会在欧洲议会遇到困难。然而，考虑到候任高级代表卡拉斯具有强烈的反俄立场，欧委会主席冯德莱恩长期支持援助乌克兰，因此在该问题上，欧盟不同机构和领导人之间存在的立场差距可能会使欧盟内部难以达成坚定共识，从而影响乌克兰危机的解决进程。另外，成员国在巴以问题上的立场差异也相当明显，故欧盟仍将难以在该问题上发挥积极的建设性作用。另一方面，欧盟的大国和地区政策或有所调整。欧盟对跨大西洋关系的处理将在很大程度上取决于美国今年的大选结果。若民主党继续当政，欧盟将会继续加强跨大西洋军事同盟以共同应对乌克兰危机及处理其他国际议程；若共和党候选人特朗普上台，欧盟将可能被迫再次强化“战略自主”进程，尤其在防务领域推动如军工市场的融合与成员国军事预算的提升。在乌克兰危机未能缓和的前提下，欧盟与俄罗斯的关系将难以得到任何改善。考虑到卡拉斯的强烈反俄倾向和冯德莱恩对国防建设的重视，欧盟对俄的强硬立场应会得以延续，并由此可能强化欧盟对南高加索和中亚国家的影响，并进一步推动扩大进程，包括展开与作为欧盟候选国的乌克兰的入盟谈判等。欧盟与中国的关系可能将变得更加复杂。在欧洲低迷的经济形势和乌克兰危机延宕的背景下，欧盟会继续寻求和中国一定程度的经济合作，但同时不会放弃推进所谓“去风险”政策，并基于中欧在产业方面日益激烈的竞争态势，欧盟对华特定产品和投资的敌视态度将加强，保护主义手段增多，且可能通过“印太战略”来提升与“印太”地区“意愿同盟”国家的关系，强化针对中国的地缘政治竞争甚至对抗。同时，鉴于绿党等政党力量的颓势及欧洲能源短缺的现状，欧盟在绿色发展和新能源领域与华合作的愿望可能减弱，这将不利于中欧合作关系的发展。此外，打算进一步强化地缘政治色彩的欧盟会继续推进与“全球南方”的自贸协定谈判，并将与南方国家各领域的合作作为获取其地缘政治优势的途径或抓手。新一届欧盟领导人将会在充满地缘政治挑战的背景下上任，同时将以继续推动经济对外开放来为低迷的经济发展寻求出路。这使新的欧盟领导层面临两难困境：更加强化的地缘政治方案会带来更多的经济保护主义和对外政治与安全冲突，但自身经济发展又需要扩大对外开放并重新拥抱经济全球化，而这需要降低保护主义门槛及政治性对抗。如何处理地缘政治对抗和重新拥抱经济全球化之间的内在矛盾，将成为欧盟未来需要面对并解决的重大课题。

作者为复旦大学中欧关系研究中心副主任、副教授

本文刊登在《世界知识》2024年第16期责编：绯银