学习贯彻党的二十届三中全会精神｜新一轮财税改革重塑央地财政格局

党的二十届三中全会对进一步全面深化改革做出系统部署，全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》以经济体制改革为牵引，提出300多项改革举措，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。本报今起推出“学习贯彻党的二十届三中全会精神”专栏，重点解读经济领域相关改革举措，与各界一道学习领会进一步全面深化改革、推进中国式现代化的深刻内涵，助力全会精神贯彻落实，开花结果。

中央与地方财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范央地政府关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程。改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，但财权和事权也存在不同程度的不清晰、不合理等问题。

哪里有瓶颈制约，哪里就是改革的主攻方向。分税制改革实施三十年后，新一轮财税体制改革再向最难之处攻坚。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

完善中央和地方财政关系需系统布局。受访专家学者认为，新一轮财税体制改革注重牵好健全地方财政体系这个“牛鼻子”，通过健全地方税体系、缓解基层财政支出压力为地方财政“增收减支”，重塑中央和地方财政格局，更好发挥地方的积极性。

进一步理顺央地财政关系

在进一步全面深化改革、推进中国式现代化新征程上，完善中央和地方财政关系，不仅是新一轮财税体制改革必须跨越的关口，更是财税改革清单中置于优先顺序之列的重要任务。

过去一年，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重为45.93%，全国中央一般公共预算本级支出占全国一般公共预算支出的比重仅为13.92%。这反映出一些本应由中央直接负责的事务交由地方承担。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋指出，县乡级财政压力大，很重要的原因是承担了上级政府交办的很多任务。这些任务的事权属于上级政府，但下级政府承担了支出责任。

在党的十九大报告明确“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”后，《决定》将一张蓝图绘到底，继续同向推进。财政部原部长刘昆曾在“十四五”规划辅导读本中著文强调，要建立上述关系推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。进一步理顺中央和地方财政关系，充分发挥中央和地方两个积极性。

确保更多税收收入注入地方

解决地方政府和基层财政困难，首先要健全地方税体系。长期以来，增值税、企业所得税、个人所得税、消费税等在税收收入中占比较大，但上述税种属于中央税或中央和地方共享税；土地增值税、资源税、城市维护建设税等地方独享的税种收入规模较小。随着传统“土地财政”模式式微，地方更依赖于税收收入。为此，《决定》提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。

“后移消费税征收环节并稳步下划地方”等消费税改革工作自2019年以来一直在推进。中国人民大学财政金融学院教授代志新对记者说，房地产市场向新发展模式转型，个人所得税改革涉及利益面广泛，相关改革需从长计议，而兼具调节税负和消费功能的消费税应成为地方税系统改革的“排头兵”。

由央地五五分成的增值税也将迎来分成比例调整。上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任王桦宇向记者指出，增值税制的后续改革方向，一方面是持续完善增值税的留抵退税和抵扣制度的规范性、系统性和可及性。另一方面是在共享税分成比例上做适当的优化，确保更多税收收入注入地方，增加地方自主财力。

“增值税留抵退税制度改革旨在解决留抵税款占用导致的企业经营活动扭曲，有助于发挥增值税税收中性的特点。”中国人民大学财政金融学院教授李戎向记者指出，可以通过降低退税门槛，归并管理，简化留抵退税政策，惠及更多行业和企业。

转移支付更聚焦基层财政治理

缓解基层财政压力，既要为其“增收”，也要帮忙“减支”。不管地方税体系制度如何完善，中央与地方政府纵向收支不平衡、地方政府自身的收支不平衡以及地方政府间收入规模差异必然存在，解决这些问题离不开对转移支付这一财政工具的合理运用。《决定》明确，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。同时，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。

《决定》提出，提升市县财力同事权相匹配程度，这意味着未来的财政转移支付制度改革将更多聚焦基层财政治理。王桦宇认为，市县财力将得到一定程度的改善，无论是对于缓解基层财政支出压力，改善基层公共服务，还是对于发挥基层治理积极性都具有深远意义。

过去一年，中央对地方的转移支付达到10.3万亿元，超过中央一般公共预算收入。多位学者都曾提醒转移支付规模不宜过度增长，否则将不利于调动财政经济大省发展经济、组织收入的积极性。

建立健全标准科学、规范透明、动态均衡的一般性转移制度，目前已经成为学界共识。在代志新看来，应注重发挥一般性转移支付促进地方提供基础设施建设与民生保障的作用。进一步增大一般性转移支付规模，完善相关机制安排。同时，压缩专项转移支付数量，对已经实现政策目标同时效率低下的专项转移支付给予裁撤。

相较于设立专项转移支付，受访专家认为，应将更多公共事务划归中央事权。王桦宇认为，应加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面财政事权和支出责任基础，并将面向共同富裕、文化建设、生态环境、总体安全等类别中更多的公共事务划归中央事权，并相应由中央承担更多支出责任。

责编：叶舒筠

校对：唐浩铖