澄清养老保险“代际公平”内涵

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作者：黑龙江大学政府管理学院 邱玉慧

“代际精算公平”：一种经济学的阐释

“公平”既可以指起点公平、机会公平，也可以指结果公平。前两种常与经济学中的“效率”取向相一致，要求“权利与义务相对应”、贡献与收益相对等；后一种倾向于分配结果的平等，常得到分配正义理论的支持，要求向社会弱者再分配，允许贡献与收益不对等分配。“代际公平”指代与代之间的分配公平，它与“公平”一词的使用类似，在不同视角和不同价值取向下具有不同含义。

很明显，将养老保险“代际公平”等同于“代际精算公平”的观点是以经济学为分析视角的，在方法论上内嵌了“效率”取向。这种观点认为“代际公平”即指每一代的缴费与收益相对等，并且每一代缴费与收益的比值（代际负担比）相等，理由是，依据保险精算原理，只有实现了“精算公平”才是经济上可持续的。

据此，这种观点批评当前中国基本养老保险制度所呈现的基金支付压力和各代缴费与收益不对等（代际负担差异）是代际不公平的：第一，制度转轨中“老人”、“中人”不缴费或少缴费，将养老金成本转嫁给“新人”及未来参保世代；第二，人口寿命延长和生育率下降导致了快速人口老龄化，这额外增加了养老金成本和在职世代的缴费负担，造成了退休世代向在职及未来世代的成本转嫁。

上述观点还将“代际不公平”现象归因于统筹账户本身的特征对基金收入的影响：一方面，统筹账户采取在职世代缴费供养退休世代的现收现付模式，而基于理性经济人假设，即将退休的世代往往会出于自利而倾向于不缴费、少缴费或提前退休等；另一方面，统筹账户具有向部分人群的收入再分配功能，这违背了权利、义务对等原则和“精算公平”，削弱了参保人的缴费动机及其对企业缴费的监督动机。

据此，上述观点往往单纯强调通过强化“代际精算平衡”增强基金可持续性，或者主张转向以个人缴费积累为基础的名义账户制或基金制。

“代际公平”：经济与伦理的双重考量

应当看到，上述观点关注养老保险基金可持续性是必要的。养老保险不仅应满足当前老年世代的生活需要，还应能够满足未来世代的老年需求，这符合世代间分配公平的理论诉求。从这个意义上说，“代际精算公平”有助于实现养老保险“代际公平”。

然而，“代际精算公平”并非养老保险“代际公平”的全部内涵，后者不仅具有经济学含义，还更多地具有伦理和政治哲学含义。

代际伦理的核心问题是：世代间贡献与收益应如何分配，当代对后代负有什么责任？在养老保险领域，“代际公平”论争的焦点是：世代间是否有责任相互分担不可避免的人口和经济风险，即每一代是否有义务关心其他世代，并为了满足其他世代的生活需要而牺牲自己基于缴费而“应得”的福利。对这一问题的回答决定了养老保险“代际公平”的评价标准，其本质上仍然是“效率”与“公平”、“应得”原则与“需要”原则之间的价值选择问题。

将养老保险“代际公平”等同于“代际精算公平”的观点隐含地否定了代际间的风险分担责任。要求各代缴费与收益严格对等本质上是要求各代仅为自己负责，而将人口和经济风险完全留给各代自身。其可能的结果是：如果不考虑国家财政兜底，各代的老年生活水平将出现较大差距，一些世代相当富裕，而一些世代极其贫困。这实质是代际“效率”的增加，而非真正的“代际公平”。

此外，上述观点在代内分配效应上也是倾向于“效率”的。因为严格的“精算公平”最终要求个人的缴费与收益对等，以此为基础的改革可能造成老年群体之间收入差距拉大，甚至增加老年贫困。比如，如果严格按照“精算公平”来计算上岸渔民、外来农民工、“五七工”、“家属工”及国企破产下岗人员等困难群体的养老金待遇，这些人群很可能面临“老无所养”的境地。

可见，将养老保险“代际公平”等同于“代际精算公平”的观点，在代际和代内都是倾向于“效率”的，其背后隐含的价值基础主要是起点公平和机会公平，而忽视了代际和代内的结果公平。

笔者认为，养老保险“代际公平”既包含“代际精算公平”和可持续性要义，又包含代内再分配和代际收入补偿的要义。一方面，当代人在养老金政策选择中应关心未来世代的养老金福利，只有保证基金可持续性，才能保障未来老年群体的基本生活。另一方面，“代际公平”又不仅是对未来世代的公平，“保障老年群体的基本生活”这一诉求应对所有世代都公平。当发生人口和经济条件冲击时，各代有义务承担对其他世代的道德责任，有必要与贫困世代共同分担额外成本，为此而发生的世代间缴费与收益不对等也不应成为否定养老保险代际赡养正当性的理由，这在一定程度上说正是代际责任的体现。

养老保险“代际公平”：改革的权衡

由此，当前改革的焦点就在于，哪种策略对于当前及所有未来世代都公平，既有利于保障当代老年世代的基本生活，又有利于增进基金可持续性。

首先，在中国尚缺少以再分配为主要功能的国民基础养老金的条件下，坚持基本养老保险统筹账户的收入再分配功能是必要的。它并非基金代际失衡的“病因”，也不仅是代内公平的诉求，更是“代际公平”的应有之义。

其次，统筹账户的代际转移模式也并非基金失衡的根结所在。转轨成本的代际转嫁是政府历史责任的缺位所致，履行政府责任才是消除这种代际不公平的“对症药方”。而当前基金收入不足很大程度上来源于实践中各地社保经办机构的政策执行偏差，以及企业为了“逐利”而拒缴、欠缴、少缴等行为。这实际上是企业——而非退休世代——向在职及未来世代的成本转嫁。因此，强化基金征缴政策的执行、完善征缴机制是代际公平的正当要求。

此外，考虑到区域间历史债务、人口和经济条件的巨大差异，以全国统筹来平衡各地基金收支状况也是在全国范围内实现代际公平的必要途径。

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