直新闻2024年10月14日发布:两会回访｜吕忠梅：启动生态环境法典编纂的议案得到完全采纳

2021年，全国人大常委会立法工作计划提出研究启动环境法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作，但并未明确何时正式启动立法工作。2023年，在十四届全国人大一次会议上，全国人大代表、农工党中央副主席、中国法学会副会长吕忠梅领衔30名人大代表提交了《关于将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划的议案》，认为编纂环境法典的条件已经成熟，建议将环境法典编纂列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目并正式启动法典编纂工作。

“可以说，议案中提出的意见建议得到了完全采纳。”吕忠梅说。

作为一名长期从事环境法学研究并实际参与了多项生态环境立法的学者，吕忠梅从2003年起，先后履职第十、十一、十二届全国人大代表和第十二、十三届全国政协委员，20多年来，执着于推动中国生态环境法治建设。2024年全国两会期间，吕忠梅接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访，详细介绍了她主持的中国法学会环境资源法研究会《中国环境法典编纂研究》课题组相关研究工作的进展，并介绍了课题组提出的《生态环境法典（专家建议稿草案）》的主要内容。

以生态环境法典命名、采取适度法典化模式

2023年4月，中国法学会环境资源法学研究会在国家图书馆主办了《中国环境法典编纂研究》第一阶段成果发布会，发布了课题组自2017年组建中国法学会环境资源法学研究会《中国环境法典编纂研究》课题组成立以来的研究成果。首先发布的是已经由法律出版社正式出版的《绿典之路》丛书，其中包括9个国家或地区的环境法典中译本、5部环境法典编纂基础理论研究专著、3本《生态环境法典（专家建议稿草案）》的论证成果。

吕忠梅介绍说，也是在那场发布会上，首次面向社会公布《生态环境法典（专家建议稿草案）》的内容。“我们在翻译外国环境法典的同时也进行了比较研究，得出了各国环境法典编纂的规律性认知。我们认为，我国环境法典编纂的政治基础、社会基础、法治基础、实践需求以及理论研究都非常厚实，各方面条件已经成熟，应尽快启动法典编纂工作。”

吕忠梅说，课题组建议，这部法典应以“生态环境法典”命名、采取适度法典化模式、以可持续发展作为价值主线进行编纂。对于法典的框架，课题组建议由总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态法律责任编构成。

法典编纂过程中应去除污染防治单行法里存在矛盾冲突的部分

在采访中，吕忠梅说，现在课题组提出的《生态环境法典（专家建议稿草案）》已经有了3.0版本并介绍了这个多达一千一百多条的建议稿的主要内容。其中，总则编主要是以《宪法》确定的“美丽中国”建设国家目标和国家任务为依据，以现行的生态环境保护法为基础，结合新时代生态文明建设的实践经验，采取提取公因式的方式形成法典的一般性规定。

污染控制编主要是以现行的污染防治类的立法为基础进行梳理整合，以编订为主，重点是消除现行法律中存在的矛盾和冲突，补充一些新的规则，提升污染控制法律规范的系统性。课题组建议，生态环境法典编纂完成后，现行的污染防治类单行法全部废止，不再保留。

自然生态保护编主要是将涉及生态要素保护以及特定区域保护的立法进行整合优化。吕忠梅指出，这一编包括两部分内容：一部分是将现行的自然资源立法，如土地管理法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法中涉及生态保护的内容进行重新提炼后纳入法典，这些立法中的产权制度、开发利用等规则继续保留。另一部分是现行的涉及流域、特殊区域、生物多样性等整体性保护的法律，如长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法、野生动物保护法等等，应归纳提炼相关法律中的共性规则，具体的法律依然保留。

“所以自然生态保护编是以纂修为主，我们建议法典编纂完成后，大部分单行法还会保留但需要根据法典进行统一修订；另外，也还有一些新的单行法如国家公园法、自然保护地法等需要继续制定。”吕忠梅说。

绿色低碳发展编面临的现状是现行立法比较少，并且我国还没有制定应对气候变化的法律，因此，这一编需要统筹编订纂修，补充完善绿色低碳发展法律规范，整合节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等相关法律，同时，统筹中国的双碳目标和国际应对气候变化公约的相关要求，制定原则性规范。

如何在法典编纂中处理好发展与保护的关系

生态环境法律责任编是对前面各编行为后果的规定，包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、生态损害责任等法律责任形式以及追究法律责任的程序性规定，以为推进环境司法专门化提供法律依据和裁判规则。

吕忠梅解释说，过去，我国的环境立法以建立行政机制为主体，主要是赋予行政机关管理职权并规定其执法权限，目前这套机制已基本完备。但对司法机制关注不够，裁判性规则供给相对比较少。

“最高人民法院从2014年设立环境资源审判庭，开启了环境司法专门化进程，2017年检察机关提起环境公益诉讼制度开始建立，经过十年努力，中国已经建成了世界上独一无二的覆盖各级法院的审判体系，审理了世界最多的环境案件。联合国环境规划署网站上专门设立了中国环境司法专栏，刊登中国环境资源审判报告以及典型案例，形成了广泛的国际影响。但由于我们的立法以行政机制为主，法官在裁判案件时能够直接引用的环境法条文不多，这也会影响到环境司法案件的公正与效率。所以我们建议，生态环境法典编纂时应高度重视裁判规则的供给，在认真总结已有司法实践的基础上，提炼生态环境法律责任规范，明确规定涉及生态环境损害的法律责任以及追究法律责任的程序，在法典中建立完善的生态环境法律责任制度。”吕忠梅说。

目前，在实践中，一家企业因污染环境，既要接受环保部门的罚款，又要向受害人赔偿、甚至可能有员工被判刑并承担生态环境损害赔偿的公益责任，这种多重叠加的法律责任可能直接导致市场主体的消亡。发展与保护的关系怎么处理？

“这种现象就是因为目前的三大诉讼分立、法律责任规范缺乏体系化所造成的。环境司法裁判规则应以促进绿色发展为目标，一方面是要保护生态环境，另一方面也要解决不同法律责任的叠加可能导致的当事人负担过重问题。”吕忠梅建议，生态环境法典编纂过程中，要致力于消除各种法律责任之间的矛盾和冲突，让它形成一套统一的规则。“生态环境法典应该是促进绿色发展的，应以保障公众健康、保障中华民族永续发展为目的，妥善处理好发展与保护的关系、当代人发展与后代人发展的关系，贯彻以社会可持续为目的、以经济可持续为基础、以环境可持续为条件的基本逻辑。”

生态环境法典编纂是一个巨大的系统工程，法律条文编纂的背后是大量的理论思考和对环境立法、执法、司法、守法实践的规律总结和方案论证；法典编纂完成后，还会涉及法典解释、与法典相关法律的修订、法典的司法适用等一系列工作。吕忠梅说，未来相当长时间内，她都会围绕生态环境法典进行相关学术研究。

“非常期待生态环境法典编纂能够在本届人大任期内完成，生态环境法典的颁布将是中国立法史、中国环境法治史上浓墨重彩的页面。”吕忠梅说。

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