刘振伟：认真贯彻实施农村集体经济组织法

《中华人民共和国农村集体经济组织法》2024年6月28日经第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2025年5月1日起施行。农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。这部法律的制定和有效实施，有利于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其运行管理，促进新型农村集体经济高质量发展，巩固完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，推进乡村全面振兴、加快建设农业强国，促进共同富裕。2013年，制定农村集体经济组织法被列入了第十二届全国人大常委会立法规划中的调研项目，第十三届全国人大常委会期间完成草案起草并两次审议，第十四届全国人大常委会第十次会议审议通过，来之不易。就法律的基本要义及法律实施的几个问题，谈点认识。

农村集体经济组织法明确了什么

农村集体经济组织法共八章、六十七条。该法明确了农村集体经济组织的法律地位、组织原则、职能职责、监管部门，衔接民法典，细化了农村集体经济组织特别法人制度；明确了农村集体经济组织成员身份确认、退出、丧失的规则及程序，以及集体经济组织成员的权利义务；明确了农村集体经济组织机构、登记、合并、分立等事项；明确了农村集体经济组织治理结构，包括成员大会、成员代表大会、理事会、监事会的组成、职权、议事规则和决策程序；明确了农村集体经济组织财产权制度、财产经营管理及收益分配制度；明确了扶持措施；明确了争议解决机制和法律责任。

农村集体经济组织定义、调整范围及应当坚持的原则

农村集体经济是我国社会主义基本经济制度在农村的基础和制度根基，国家为这种制度提供了政治保障。我国宪法规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2016年《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”，“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社”。农村集体经济组织法规定，“农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织”。从我国宪法、法律和政策文件的历史沿革看，凡涉及所有制性质，使用集体所有制经济或集体经济概念；涉及集体经济组织形式，过去使用社区性合作经济组织概念，现在使用经济合作社或股份经济合作社概念。自20世纪50年代建立高级农业合作社以来，我国农村集体经济及其组织形态一直延续，历经多次改革，内涵及组织形式不断调整完善。尽管学界对集体经济与合作经济仍存在一些认识上的分歧，但我国法律及政策性文件的表述和指向是清晰的，即合作经济是集体经济的一种实现形式。农村集体经济组织定义。集体经济是一种产权形态。农村集体经济组织法规定，“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人”，“农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动”，“农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益，但是不得要求分割集体财产”。我国农村集体经济的这种产权形态，与传统民法上的“总有”“共同共有”“按份共有”的产权形态是有区别的。农村集体经济组织法调整范围。包括传统乡村地区的乡镇级、村级、组级农村集体经济组织外，还包括实行“村改居”后保留的集体经济组织，不包括供销合作社、信用合作社、农民专业合作社。20世纪90年代以来，随着城镇化加速，城市建成区不断扩大，一些农村集体经济组织所在的村委会改为居委会。“村改居”后农村集体经济组织依然存在，但与传统乡村地区集体经济组织有不同的特点，存在着地位不明确、体制不顺畅、法人地位不落实、治理结构不完善等问题。农村集体经济组织法（草案）一审、二审时，这个问题备受关注，三审时采纳各方面意见，将“村改居”地区的农村集体经济组织纳入了法律调整范围。农村集体经济组织应当坚持的原则。即：坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职；坚持社会主义集体所有制，维护集体及其成员的合法权益；坚持民主管理，农村集体经济组织成员依照法律法规和农村集体经济组织章程平等享有权利、承担义务；坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，促进农村共同富裕。

农村集体经济组织的特别法人特征

农村集体经济组织是乡村经济治理主体，是区别于公司、企业等经济组织的一种独立的经济组织类型，在法人设立、产权构成、成员身份、治理结构、分配方式等方面有其特殊性。一是组织功能多重性。政治功能：农村集体经济组织是实现农村集体所有制经济的组织形式，是地域性集体财产的组织载体。经济功能：农村集体经济组织的基本功能是从事经济活动，实现经济目标，进而实现社会主义集体所有制经济与市场经济相融合。这是农村集体经济组织特别法人所依托的经济基础。社会功能：承担或支持社区的公共服务（绝大多数地方“村社不分”，“集体成员”与“村民”重合）。二是集体土地专属性。农村集体土地资源除国家征收征用等法定情形外，所有权不被转移，不可分割。农村集体经济组织是法人财产权行使主体，法人财产中可作为责任财产的仅限于经营性资产和土地使用权，土地所有权不能用于债务清偿及融资担保。其它经营性责任财产以出资额为限，不连带集体经济组织其它财产及成员个人财产。农村集体经济组织法规定，在土地上设立的用益物权和经营性资产符合农村集体经济组织对外承担民事责任要求的，以上述财产独立承担民事责任。三是治理结构民主性。由于农村集体经济是集体成员的劳动合作为主的经济形态，有其治理上的特点：在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下，依法依规民主管理，重大事项决策实行成员大会或成员代表大会多数票决；多种分配方式并存，按劳分配为主、兼顾公平与效率，维护集体及其成员的合法权益，促进集体成员共同富裕；成员身份依法民主确定。四是享受国家扶持政策。国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济。鼓励和支持机关、企事业单位、社会团体等组织和个人为农村集体经济组织提供帮助和服务。五是不适用有关破产法律的规定。企业破产法制度设计中，狭义破产指破产清算，广义破产还包括破产重整和破产和解。当农村集体经济组织不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显丧失清偿能力时，不适用破产清算。

农村集体经济组织的经营范围

我国宪法规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”。农村集体经济组织法规定，农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职能相适应的民事活动。作为民事主体，农村集体经济组织可以从事包括资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等经营性活动，亦可从事合同签订、产品买卖、财产转让、投资等活动。对经营性资产大、有一定实力的农村集体经济组织，支持其通过一二三产业融合等多种方式，因地制宜拓展产业发展路径。农村集体经济组织依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，依照相关法律规范调整，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任。实践中，农村集体经济组织发展壮大的成功案例不胜枚举。浙江省东阳市花园村户籍人口1.5万人，常住人口6.5万人，拥有企业及个体工商户3035家，通过发展现代农业、生物医药、新能源与新材料、红木家具与木制品、新建材与建筑、文化旅游等，2023年全村营业收入725亿元，村集体经营性收入1.9亿元，集体经济组织成员人均收入17.6万元。陕西省礼泉县袁家村户籍人口286人，常住人口4000多人，经营主体400多家。2007年以后，村股份经济合作社围绕关中民俗主题，以农民为主体、村庄为平台、市场为导向，打造“关中印象体验地”，把“乡村生活”营造成一个大型露天沉浸式销售场景和乡村旅游场景，集中销售关中文化、关中美食、关中民俗，催生了露天消费经济、后备箱经济、包裹经济和旅游经济，成为国内闻名的旅游打卡地。2023年接待游客800多万人次，总收入12亿元，集体经济组织成员年人均收入15万元，其中财产性收入占40%。该村的经济治理结构是，村党支部领导，村集体和运营公司管理，村民和经营商户运营，走出一条“党建引领，集体聚力，股份合作，共同富裕”的农村集体经济市场化发展道路。总结各地发展集体经济的成功经验，尊重基层创造，保护集体经济组织合法权益，支持和帮助集体经济壮大，是实施农村集体经济组织法要坚持的价值取向。

集体经济组织成员身份确认

成员权利来源于成员身份，有身份才有权利，身份锁定权利。实践中引起集体经济组织成员身份变化的情形非常复杂，除出生人口是原始取得，结婚迁入迁出、政策性移民、收养是依法取得，还有在读大学生、现役军人、聘任制公务员、劳动合同工、离异女、入赘男、进城居住保留身份等多种动态变化的情形。农村集体经济组织法的确认原则具有较大包容性，户籍关系、土地承包关系、权利义务关系、不同时期的国家政策等都作为了考量因素，能够覆盖住绝大多数情形。法律规定的成员身份条件：户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员；对因成员生育而增加的人员，农村集体经济组织应当确认为农村集体经济组织成员；对因成员结婚、收养或者因政策性移民而增加的人员，农村集体经济组织一般应当确认为农村集体经济组织成员；农村集体经济组织通过成员大会，依据上述规定确认农村集体经济组织成员。农村集体经济组织应当制作或者变更成员名册。成员名册应当报乡镇人民政府、街道办事处和县级人民政府农业农村主管部门备案。省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会可以根据本法，结合本行政区域实际情况，对农村集体经济组织的成员确认作出具体规定。草案三次审议稿删除了草案二审稿“其他集体经济组织成员因生产生活需要或其他原因加入”的规定，主要是防止实践中被滥用。法律规定的成员退出条件：农村集体经济组织成员提出书面申请并经农村集体经济组织同意的，可以自愿退出农村集体经济组织。农村集体经济组织成员自愿退出的，可以与农村集体经济组织协商获得适当补偿或者在一定期限内保留其已经享有的财产权益，但是不得要求分割集体财产。丧失农村集体经济组织成员身份的主要情形有：死亡；丧失中华人民共和国国籍；已经取得其他农村集体经济组织成员身份；已经成为公务员，但是聘任制公务员除外；法律法规和农村集体经济组织章程规定的其他情形。因已经取得其他农村集体经济组织成员身份和已经成为公务员而丧失农村集体经济组织成员身份的，依照法律法规、国家有关规定和农村集体经济组织章程，经与农村集体经济组织协商，可以在一定期限内保留其已经享有的相关权益。农村集体经济组织成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶、服刑等原因而丧失农村集体经济组织成员身份。农村集体经济组织成员结婚，未取得其他农村集体经济组织成员身份的，原农村集体经济组织不得取消其成员身份。关于成员身份是否封闭问题，立法调研时有几种观点：第一种认为，农村集体经济组织成员身份具有单向相对封闭性，成员可以退出，非法定不可进入。因为农村集体经济组织以成员共同拥有的资源性资产为纽带，成员身份开放，集体资源性资产将被稀释，会损害原成员权益。第二种认为，封闭性的成员身份不利于引进社会资本、人才、技术、管理经验，影响城乡资源平等交换、双向流动。随着户籍制度改革，农村集体经济组织成员身份的封闭性已出现变化，在9亿多农村集体经济组织成员中，有1亿多是城镇常住人口，包括已转为城镇户籍的居民，也包括仍为农村户籍的居民，户籍与成员身份已发生事实上的分离。从搞活农村集体经济出发，可以在尊重集体经济组织成员意愿基础上，有限开放成员身份边界。第三种认为，要用发展眼光处理农村集体经济组织的封闭与开放问题，不简单局限于封闭或开放两种选择，可以在尊重基层创新基础上进行多元化路径探索。

集体经营性财产收益权份额量化

农村集体经济组织法规定，“农村集体经济组织可以将集体所有的经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，作为其参与集体收益分配的基本依据”，“农村集体经济组织当年收益应当按照农村集体经济组织章程规定提取公积公益金，用于弥补亏损、扩大生产经营等，剩余的可分配收益按照量化给农村集体经济组织成员的集体经营性财产收益权份额进行分配”。《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“针对一些地方集体经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等突出问题，着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”，“把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，完善农民对集体资产股份权能”，“保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。集体经营性财产收益权份额量化与集体经济组织产权制度改革是同质性问题，涉及农村集体经济组织的法人财产权问题。法人财产权是法人对自身财产拥有所有权的法律制度，是指法律赋予法人对自己的法定财产所应享有并行使的一切法定权利，包括占有权、使用权、处置权以及财产收益的分配权等。法人财产包括法人成员为法人成立而提供的独立于出资人的财产，法人开展经营性活动产生的收益等。正因为法人拥有这些权利，才能在经济活动中有足够的能力享有一切有关的民事权利，承担一切有关的民事责任，并尽一切有关的民事义务。实践中的农村集体产权制度改革，经营性财产被量化为成员股份，一些村集体设置了集体股，上述财产构成村股份经济合作社的法人财产。股权结构及权能如何规范，以及股权有偿退出及抵押、担保、继承等权能如何完善，是法律实施中需要跟踪和探索的问题。农村集体经济组织是具有独立财产和独立经营自主权的经济组织，从事经营性活动是基本属性。应对其发展新型集体经济给予金融、税收、用地等大力支持，使其更好地融入市场经济，这是城乡融合发展和促进共同富裕的需要。

新中国成立后对生产资料私有制的社会主义改造，奠定了农村集体经济的所有制基础；家庭承包经营探索出农村集体经济的有效实现形式，快速释放了农村生产力；把农村集体经济组织法实施好，扶持新型农村集体经济发展，使其深度融入市场经济，实现城乡要素平等交换、双向流动，焕发生机活力，为推进乡村全面振兴和国民经济高质量发展作出贡献，是新的历史使命！

（作者系第十三届全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员，农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员）

来源：《农村工作通讯》2024年第20期

作者：刘振伟

编辑：程明

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