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本文作者：冯腾

能源是发展实体经济的基础性要素，能源安全和经济发展、社会稳定、国家安全密切相关。中国政府提出，“要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里”。

当前，全球能源危机与能源转型并存，在这一大背景下，中国面临诸多能源领域的挑战和命题，例如：能源供需关系的平衡、能源开发利用结构的调整、能源清洁利用水平的增效、能源市场体系的健全、能源储备体系的强化、能源科技创新的补短等。

就上述挑战和命题的法治应对，中国需要进一步健全能源法律制度体系。目前，在能源领域，中国已制定《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国可再生能源法》、《城镇燃气管理条例》等多部单行法律法规，但还缺少一部基础性、统领性的法律1。

这一缺失或许有望在未来一两年内被弥补。

2024年1月5日，国务院第23次常务会议审议通过《中华人民共和国能源法（草案）》（下称“《草案》”），提交全国人大常委会审议。4月24日，十四届全国人大常委会第九次会议分组审议，中国人大网随后公布《草案》，自4月26日至5月25日向社会公众征求意见2。

本文将简要回顾能源法的立法沿革，阐述《草案》重点内容，进一步分析市场需关注的法律影响，最后提出我们关于立法建议的思考。

一、 立法沿革3

本次《草案》并不是中国能源法立法史上的第一稿。事实上，能源法起草工作早在2006年就已经启动。

2005年，国际能源领域发生系列事件：国际油价上涨飞快，中国也出现了严重的“油荒”现象。同年，美国发布《能源政策法案》，这是美国作为能源大国出台的包含内容最广泛的能源法案，引起国际极大反响。当时，中国已经成为世界重要的能源生产国和消费国，但是缺乏一部能够全面体现能源战略意图、调整能源法律关系的专门法律。

有鉴于此，2006年1月24日，由原国家能源领导小组办公室（下称“原国家能源办”）、国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）等十五家单位组成的能源法起草组正式成立，能源法起草工作正式拉开序幕。

此后，伴随着国务院的机构改革和职能变化，能源法起草工作的牵头机构几经变迁，在原国家能源办、国家发改委、国家能源局、司法部等机构的接力主导下，先后形成了《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（原国家能源办，2007年）、《中华人民共和国能源法（送审稿）》（国家发改委，2008年）、《中华人民共和国能源法（送审稿）》修改稿（国家能源局，2016年）、《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（国家发改委、国家能源局，2020年，下称“2020年《征求意见稿》”）。

出于种种原因，包括但不限于立法形式争议、立法必要性、内容定位、多元利益关系等复杂性问题等，过去近二十年，能源法的立法进程始终未能走出国务院，提交全国人大常委会审议。

直至本次《草案》由国务院常务会议审议通过，并经全国人大常委会审议。

根据国家发展和改革委员会副主任李春临关于《草案)》的说明（“下称《草案》立法说明”），此次《草案》经过了慎重研究和反复衡量，司法部两次征求中央和地方政府、有关企业和研究机构等方面的意见，开展实地调研和研究论证，多次沟通协调，最终会同国家发展改革委、国家能源局反复研究修改，形成了《草案》4。

二、 草案重点内容：确定宏观层面的基本政策取向

就能源领域历来备受关注和争论的领域，本次《草案》主要在宏观层面，对诸多基本政策取向进行了规定，简述重点内容如下5：

(一) 完善能源开发利用的绿色转型

(二) 在基本能源供应服务保障方面，确立能源供应企业的普遍服务义务

(三) 深化能源市场化改革

(四) 健全能源储备体系和应急制度。发挥能源储备战略保障、宏观调控和应对急需等功能，提升能源应急能力

(五) 加强能源科技创新。强化科技创新对能源发展和安全的支撑作用

三、 市场需关注的法律影响

如上所述，《草案》对能源领域的重点方向和制度保障，做出了基础性、统领性的政策宣誓性规定。

另一方面，《草案》也设置了一定的义务性规范和法律责任条款，使得该法也在一定程度上有别于纯粹的宣言式立法。对此，企业主体需要着重关注以下几点：

(一) 供电企业、售电企业，以及电力用户（包括使用自备电厂供电的企业），需要承担对可再生能源发电量的消纳责任（《草案》第二十一条第二款）

各类市场主体，例如直接向电力用户供/售电的电网企业、独立售电公司、拥有配电网运营权的售电公司，以及通过电力批发市场购电和拥有自备电厂的企业等电力用户，应当根据《中华人民共和国可再生能源法》、《国家发展改革委、国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》、《国家发展改革委、国家能源局解决弃水弃风弃光问题实施方案》等规定，承担实际消纳可再生能源电量的责任，同时也可以考虑以向其他市场主体购买超额消纳量、认购绿证等方式替代完成消纳量，避免出现因未充分履行消纳义务（例如弃水弃风弃光等）导致的法律风险6。

(二) 能源供应企业，应当履行普遍服务义务（《草案》第二十八条、第六十一条、第六十三条）

承担电力、燃气、热力等能源供应的企业，应当履行普遍服务义务，也即：

同时，上述企业，还应当履行公示义务，也即：公示服务规范、收费标准和投诉渠道等，并向公民等能源用户提供公共查询服务。

企业未履行上述义务的，可能会被给予警告、通报批评、或者10-20万元的罚款等行政处罚。

(三) 能源输送管网运营企业，应当履行公平开放义务（《草案》第三十五条第二款、第六十二条、第六十三条）

长期以来，中国石油、天然气等能源的输送管网设施的所有权和经营权由大型国有企业主导，非国有企业等第三方参与的自由度不高，特别是，输送管网设施向第三方无歧视公平开放的幅度不够大，进而部分导致油气市场不够活跃7。对此，国家发展和改革委员会、国家能源局、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局在2019年制定了《油气管网设施公平开放监管办法》。

本次《草案》在法律层面，对能源输送管网公平开放义务和相应法律责任作出了明确规定，进而有望促进第三方更加公平开放地使用能源输送管网设施，避免经营者利用垄断地位侵犯其他企业和消费者的合法权益

根据《草案》第三十五条第二款，能源输送管网设施运营企业应当履行公平开放接入和使用的义务，公开能源输送管网设施接入和输送能力以及运行情况的信息，向符合条件的企业等主体公平、无歧视开放并提供能源输送服务。

企业未履行上述义务的，可能会被给予警告、通报批评、或者相对企业主体经济损失额一倍以下的罚款等行政处罚；尤其是，如果企业领导人员或者直接责任人员属于公职人员，还可能受到处分。

需要指出的是，就何种企业属于《草案》第三十五条第二款“符合条件”的情形，目前我们未看到进一步定义或者细化，这有待进一步的法律或者行政配套规范予以明确。在缺乏明确规则的情况下，我们建议有需求的主体积极向能源输送管网运营企业申请和沟通。

(四) 能源企业应当依法及时、真实、准确提供价格成本（《草案》第三十七条第二款、第六十三条）

目前，能源的市场化定价机制尚未完全形成，存在政府定价或者指导的调控机制。《草案》一方面寻求建立市场因素决定的能源价格形成机制，另一方面也仍然考虑到现实情况进而完善能源价格调控制度。

由此，《草案》第三十七条第二款也规定能源企业应当及时、真实、准确提供价格成本等数据，以便政府调控、监审或调查。

企业未履行该等义务的，可能会被给予警告、通报批评、或者10-20万元的罚款等行政处罚。

四、 关于立法建议的思考

本次《草案》较2020年《征求意见稿》，从篇幅上更加精简，也体现出更强的政策宣誓的特点。正如《草案》立法说明所述，其立法定位，着重从宏观层面就能源领域基础性重大问题作出规定，发挥对单行能源法律法规的统领作用。

我们提出几点关于立法建议的初步思考：

第一，可以适当增加可再生能源的立法，彰显能源发展的前沿与基础性的能源政策。

第二，《草案》中的某些原则性立法应当进一步明确。举例来说，正如本文第二部分“(三) 深化能源市场化改革”所述，《草案》确立要推动能源领域中自然垄断性业务与竞争性业务区分经营。但是，就该两种业务的具体划分和区分经营的具体方式，有待进一步明确。

第三，在立法语言上，可以将大部分的作为行为主体的“国家”这一词语表述，修改为“国务院能源主管部门和相关部门”，以明晰行政权责的承载主体。

第四，《草案》较2020年《征求意见稿》减少了国际合作的篇幅，并在《草案》第六十八条（倒数第二条）增加对境外主体的追责条款。对此，根据权责一致的立法精神，也为了丰富《草案》第三十八条关于国际投资和贸易合作的条款内容，可以增加对外国投资者保护的相关表述。

最后，就能源法的立法形式究竟应采取确立政策的宏观模式，还是采取赋予法律以牙齿的权利义务规范模式，在法学界长期存在争议。我们认为，考虑到能源法经历了近二十年的酝酿，当下《草案》能够走到全国人大常委会审议环节已经殊为不易，如果能顺利成为正式法律，并借此理顺下位单行能源法律法规体系，可能会对中国能源事业的发展起到统一、引领的作用，特别是对能源企业等市场主体来说，可以在相当程度上明确企业发展的战略方向。

法学界过去调侃立法往往应了一句古罗马谚语（贺拉斯《诗艺》139）“临盆的是大山，产下的却是条耗子”。但这一次，在等待了将近二十年以后，我们还是期待有一部正式的中国能源法。而在此之后，究竟是需要搬山还是捉耗子，对于我们从事法律实务的中国律师来说，从来不是勉为其难。

参考文献

1. 李春临（国家发展和改革委员会副主任）：《关于〈中华人民共和国能源法(草案)〉的说明》，2024年4月23日在十四届全国人大常委会第九次会议上。

2. “法律草案征求意见”栏目，载中国人大网，http://www.npc.gov.cn/flcaw/index.html，2024年5月30日访问。

3. 参见陈兴华：《能源法二十年立法起伏》，载微信公众号“南方能源观察”，2024年3月9日；第一财经：《首部“能源法”拟提请人大审议 十七年数易其稿仍存分歧和挑战》，载百家号，2022年7月23日；陈仪方：《如何理解能源法草案》，载微信公众号“南方能源观察”，2024年5月6日。

4. 同前注1。

5. 同上注。

6. 参见甘肃矿区人民法院公告，（2019）甘95民初7号（该案系北京市朝阳区自然之友环境研究所诉国网甘肃省电力公司环境侵权民事公益诉讼，被称为中国气候变化诉讼第一案）。

7. 陈仪方：《能源法治|争鸣：我们需要一部怎样的〈能源法〉》，载微信公众号“南方能源观察”，2020年5月7日。