夏磊：房屋养老金的国际经验——一个新加坡视角

新加坡房屋分为组屋、共管式公寓、私人住宅和其他住宅，不同类型社区的维修翻新方式不同。据HDB统计，截至2018年居民对组屋、邻居和社区设施的满意度分别高达93%、95%和98.6%，在国际上，新加坡组屋模式被视为解决当代住房问题的典范，组屋的维修与翻新由政府主导，市场实施，居民监督。共管式公寓则由居民制定维修更新计划、筹集资金，政府承担监督职责。

1、新加坡组屋的养老制度

1959年新加坡政府颁布《建屋与发展法》，1960年成立新加坡建屋发展局（HDB，Housing & Development Board），HDB负责新加坡的公共住房建设与管理，在全国范围内推行公共住宅建设计划。

根据《Singapore‘s Housing Policies：1960-2013》，1964年新加坡推出“居者有其屋”计划，改变原有租赁房屋的形式，开始以低价向中低收入家庭销售公共住房，面向家庭月收入低于800新元的群体出售组屋，并可以使业主每月的按揭还款额少于需支付的租金。

这种公共住房即为新加坡的特色住宅类型“组屋”，向所有有住房需求的人提供配有现代设施的体面居所。根据新加坡统计局数据，截至2023年，居住在组屋的家庭户占78%，可以说是新加坡最普遍的住宅类型。

1.1、为何制定组屋翻新计划？

随着经济水平提升，居民对居住环境提出了更高要求。“居者有其屋”计划的实施使得组屋供给大幅增加，房屋自有率提升。随着经济发展，新加坡的人均GDP从1960年的428美元升至1990年的11862美元，经济的繁荣带来住房领域的消费升级，从满足居住转向品质需求。

组屋房龄增长，给居民生活带来不便。据HDB统计，至1990年，新加坡66.8万套已建成公共住宅中，20年-30年楼龄的老旧公共住宅占比达53.7%。早期公共住宅建筑逐渐老化，早期的设计和建造水平不再满足居民生活需要，老年居民比例提升，停车位等公共设施短缺等问题逐渐显现。

为应对这些挑战，让旧组屋持续保持房产价值和宜居性，从20世纪90年代开始，HDB开始实行组屋翻新计划，并以此来推动新加坡的旧区改造。

1.2、组屋翻新计划的变迁

新加坡组屋维修翻新包括日常维护和住宅重新发展计划共同完成。

组屋的日常维护由业主、HDB分局、市镇理事会三者共同参与。业主负责定期保养公寓个人区域，HDB会对具有专业资质的承办商进行列表，以供屋主选择。HDB分局会统一组织物业公司，提供全面的房屋管理及物业管理服务。市镇理事会是自治法律实体，负责管理、维护和改善市区内组屋住宅单位和商业物业的共同财产，包括走廊、露台、电梯、水箱、公共照明和开放空间。

组屋的翻新是由HDB组织，在不同时期制定针对不同问题的维修计划。当前，新加坡政府开展住宅重新发展计划，以保持老旧组屋的适住。包含家庭改善计划（HIP）、电梯升级计划（LUP）、邻里重建计划（NRP）、重塑我们的家园计划（ROH）四类。

2007年HDB推出了家庭改善计划代替主要翻新计划和过渡期翻新延伸计划中的室内改进项目。在99年的租约期内，组屋将进行两次重大升级。第一个家庭改善计划（HIP），帮助居民解决常见的维护问题，如混凝土剥落。第二轮政府改善计划（HIP-II），旨在保障公寓的安全、宜居和保值。当公寓被HDB列入HIP计划，且75%以上符合条件的新加坡公民家庭投票支持HIP时，组屋的翻新工作才会开展。组屋的翻新工程由社会公司承包，居民成立邻里工作委员会，监督翻新工程的进展以及收集和反馈居民意见。

1.3、钱从哪来、如何用、怎么管？

早期的组屋翻新，资金大部分由HDB承担，业主支付少部分。如主要翻新计划（MUP）中，据《The Straits Times》（2004/01/22）的报道，第一次享受此项计划的新加坡公民，如选择标准更新，即不增加使用面积，则只需支付7%~14%的更新费用。以三房式为例，房主支付2700新元，HDB分担34900新元。

当前，组屋的维修资金包含日常维护费以及住宅重新发展计划资金共同完成。

组屋房主按月向市镇理事会缴纳维护费。组屋通过收取维护费（S&CC）来保持运作，组屋房主每月需缴纳给市镇理事会的费用，用来维护和升级组屋的公共区域。政府会根据屋主身份、屋主所拥有的财产情况对S&CC进行部分退款，也会出台保障计划给予公民S&CC退还福利。根据新加坡市镇理事会提供的信息，经过优惠措施后，组屋居民每月需支付的S&CC一般在20至115新元之间，各市镇相同房型的月度S&CC存在个位数差异。

市镇理事会资金按分配在日常维护及周期性维修中。根据《2017年镇议会（储备基金最低缴款）财务规则》，S&CC用于支付日常维护工作，如清洁工程，园艺维护，垃圾收集和建筑物维护等。在市镇理事会收集的资金中（包括S&CC），26%用于储备基金，即长期周期性更换和大修，如周期性重新喷漆，以及屋顶系统、水泵和供水系统以及供电系统的更新或更换，14%用于电梯更换基金，用于更换电梯和电梯升级工程。

政府针对老旧组屋开展住宅重新发展计划，4类计划均由政府全额资助或补贴大部分费用。对于新加坡公民家庭，政府全额资助HIP的基本改进，并补贴大部分可选改进项。根据HDB信息，可选改进有很高的补贴，最高达95%。电梯升级计划（LUP），由政府及市镇理事会补贴大部分费用，公寓业主支付最多3000新元。邻里重建计划（NRP），由政府全额资助。

2、新加坡共管式公寓的养老制度

根据2023年新加坡统计局数据显示，除78%居住在组屋的家庭户外，另有约22%住房为共管式公寓、私人住宅和其他住宅，多数为高级公寓及其他公寓，面向改善需求的新加坡居民或国际购房者。新加坡政府规定建筑物拥有人有责任对建筑物进行维修，这也奠定了共管式公寓的维护方式。

2.1、钱从哪来、如何用、怎么管？

钱从哪来？新加坡公寓维修费包含在业主公寓月度服务费中。公寓维修费包含维修基金及储备基金，由每月业主缴纳服务费中的一部分构成。具体金额由公寓的年度股东大会（AGM）决定，受公寓的房龄、区位、单元数量、设施和份额价值等影响，不同公寓每月要支付的维修费相差较大，根据新加坡的房地产门户网站2020年统计，一般费用在250至1000新元区间。

钱如何用？维修费分类分情况使用。维修基金用来保持公寓设施处于良好工作状态的短期费用，储备基金为维持公寓正常工作所需的非经常性和大额支出。

钱怎么管？住房维修基金管理由政府严格管控，最大程度上规避维修基金违规使用与储备不足现象的发生。开发商在管理公司成立之前负责公寓管理，需设立维修基金。任何维护基金中的资金只能存放在根据法律许可的指定银行，不得进行投资。开发商需设立维修基金账簿，在规定时间完成每笔收支记录。无论是收取维修费，还是从维护基金中支付任何款项，均需经过署长或委任代理人的批准。所有违反上述规定的行为，都将面临高额罚款。署长委任代理人也可以开发商的名义向购房者发出书面要求，要求其支付应付的维护费。若购房者未支付费用，由此产生的费用及利息开发商可在有管辖权的法院追回。当为项目成立公寓管理公司后，需以管理法团名义开立银行账户，完成一般维修基金转存，并承担相应责任义务。

3、新加坡房屋养老制度的启示

确定适应住房发展进程的房屋养老维护周期和项目。新加坡的定期维修翻新机制，如规定外墙粉刷间隔不超过7年，结构检查每10年进行一次，确保了房屋的持续宜居性，从根本上延长了房屋寿命。根据房屋的不同年龄和需求，制定不同的翻新计划，例如新加坡面向生活水平的提升，提出主要翻新计划，为三房式户型提供增加房间的升级方案；应对老龄化社会的到来，通过EASE计划进行户内适老化改造，以满足居家养老的需求；为满足人们对环保住宅的需求，HDB兴建生态邻里，更新项目中也全面融入绿色、智慧、参与式改造等新理念和新技术；以及根据房龄不同提出HIP、HIP-II计划，使每套组屋在使用期限内，有多次接受政府翻新的机会，保障公寓的安全、宜居和保值。我国住房养老也应是多次、长周期的更新与维护。对于不同城市，可根据住房发展进程，确定具体的更新周期。

不同类型社区适用不同的维修翻新方式。新加坡组屋与共管式公寓采取不同的维护方式，组屋维修与翻新建立以政府主导，市场实施，居民监督的运营维护机制。且HDB等机构主导房屋的建设和维护工作的同时，积极引入居民参与，如通过投票决定是否进行翻新，确保翻新计划符合居民需求。更新资金的投入采取政府为主、居民少量负担的分担机制。共管式公寓面向高收入人群，其维修更新计划及资金筹集由居民负责，政府承担监督职责。

房屋养老制度注重监管和服务。透明的费用结构与补贴政策，明确业主在翻新中的费用承担比例，政府提供高额补贴，减轻居民负担，并通过透明的费用结构让居民了解所需支付的费用。建立居民意见的收集与反馈机制，定期开展样本家庭调查，收集居民对居住环境的看法和意见，并将这些反馈用于不断优化更新改造工作。相关部门提供专业资质认证的承办商名单，帮助业主选择合格的服务提供者进行维护和翻新工作。建立健全的法规体系，对维修基金的使用进行严格监管，确保资金的合理使用和充足储备。

风险提示：样本有限，不足以反映市场全貌，仅供参考；数据可得性受限，部分数据口径不完全一致，斟酌比对使用；不同国家基本面存在差异，并不具有完全可比性，国际经验仅供参考；研究视角不同导致对房地产政策解读存在偏差；历史经验的适用性受限，导致政策及数据推断存在偏差。

1、新加坡组屋的养老制度

根据《Singapore‘s Housing Policies：1960-2013》，1964年新加坡推出“居者有其屋”计划，改变原有租赁房屋的形式，开始以低价向中低收入家庭销售公共住房，面向家庭月收入低于800新元的群体出售组屋，并可以使业主每月的按揭还款额少于需支付的租金。这种公共住房即为新加坡的特色住宅类型“组屋”，向所有有住房需求的人提供配有现代设施的体面居所。根据新加坡统计局数据，截至2023年，居住在组屋的家庭户占78%，可以说是新加坡最普遍的住宅类型。

1.1、为何制定组屋翻新计划

经济水平提升，居民对居住环境提出了更高要求。“居者有其屋”计划的实施使得组屋供给大幅增加，房屋自有率提升。根据HDB《Key Statistics（2022/2023）》统计，新加坡在第一个建房五年计划（1960—1965年）期间，HDB供应组屋约5.4万套，住房紧缺问题有所缓解。为增强民众的国家认同感，新政府加大力度支持低收入阶层以分期付款方式购买组屋，从供求两端发力：一是颁布《土地征用法令》，赋予政府强制征地权利，支持HDB组屋建设；二是修改中央公积金制度，支持低收入会员公积金买房。

政策的实施使得“房荒”基本解决，住房自有率大幅提升。第二个建房五年计划（1966—1970年）期间，HDB共修建组屋6.6万套；第三个建房五年计划（1971—1975年）期间共修建了11.4万套组屋，基本解决了低收入人群“房荒”问题。1960年新加坡只有9%的居民居住于政府公寓，大量家庭通过购买组屋实现了住房自有，1970年住房自有率为29%，1980年增至59%，1990年达87.5%。

随着经济发展，新加坡的人均GDP从1960年的428美元升至1990年的11862美元，经济的繁荣带来住房领域的消费升级，从满足居住转向品质需求。

为应对这些挑战，让旧组屋持续保持房产价值和宜居性，从20世纪90年代开始，HDB开始实行组屋翻新计划，并以此来推动新加坡的旧区改造。

1.2、组屋翻新计划的变迁

新加坡组屋维修翻新包括日常维护和住宅重新发展计划两部分。

组屋的日常维护由业主、HDB分局、市镇理事会三者共同参与。业主需负责定期维护其公寓的个人区域。为了便利屋主，HDB会提供一个专业资质认证的承办商名单供屋主选择，以便他们能够轻松找到合适的服务提供者进行必要的保养工作。HDB分局将统筹协调物业管理公司，提供全面周到的房屋与物业管理服务。市镇理事会作为具有自治权的法律实体，承担着对市区内组屋住宅和商业物业的共用部分进行管理、维护及改善的职责。这些共用部分包括但不限于走廊、露台、电梯、水箱、公共照明设施以及开放空间，确保居民的生活环境得到持续的提升和优化。

组屋的翻新工作由HDB组织，根据不同阶段的需求，制定针对性的维修与更新计划。HDB于1989年发布主要翻新计划（MUP），主要面向1975年前建成的住宅，对住户单元、住宅区和社区内的公共区域三个层面进行翻新改造，包括增设生活设施、升级电梯设备、维修老旧管道等。业主还可以选择增加空间的项目，例如新的多功能室、额外的厕所、新的阳台或厨房/客厅的扩展。

1993年HDB发布了过渡期翻新计划（IUP），该计划与MUP并行，旨在为有翻新需求，但尚未能获得MUP资格的社区提供翻新机会，选择当时楼龄为10-17年的公寓进行，并专注于升级楼栋和社区内的公共区域，以提升居住环境和生活质量。

1995年启动了选择性整体重建计划（SERS），以拆除方式进行社区更新。拆除具有高重建潜力的旧公共住宅区，如密度低、周边有空地的住宅区，重建质量更优、密度和容积率更高的新住宅区。

2001年HDB发布单独的电梯翻新计划（LUP）。LUP的目标是通过提供每层都停靠的电梯，为居民提供100%的直达电梯服务。截至2022财年，已有超50万户家庭受惠于该计划。

2002年，过渡期翻新延伸计划（IUP Plus）取代过渡期翻新计划，翻新建于1981-1986年间的公共住宅区，包含了“中期翻新计划”和“电梯翻新计划”两个项目，使之可以同时开展。通过这种一体化的翻新方式，有效节约了时间成本和工程预算。

当前，新加坡政府开展住宅重新发展计划，以保持老旧组屋的适住性。包含家庭改善计划（HIP）、电梯升级计划（LUP）、邻里重建计划（NRP）、重塑我们的家园计划（ROH）四类。

2007年HDB推出了家庭改善计划（HIP），代替主要翻新计划和过渡期翻新延伸计划中的室内改进项目。HIP计划包括三个主要组成部分：基本改进、可选改进和活跃长者增强（EASE）改进。基本改进是确保公寓的安全性和适居性所必需的，包括更换损坏的管道、修复剥落的混凝土和更换电线等工作。可选改进旨在提高公寓生活质量，包括安装新的浴室配件、升级前门和更换窗栅。EASE计划旨在使公寓更适合老年人居住。如有超过65岁的家庭成员，或 60-64岁的日常活动需要协助的家庭成员，将有资格获得EASE改进，包括预防跌倒的额外支持如在卫生间安装扶手，方便老年人行动，如对现有地板进行防滑处理、加宽房门等工程。

在99年的租约期内，组屋将进行两次重大升级。第一个家庭改善计划（HIP），是在房屋大约30年左右时进行的首轮重大翻新，主要解决常见的维护问题，如混凝土剥落等。HIP-II计划是继HIP之后，在房屋达到大约60至70岁时引入的第二轮翻新，目的是保持房屋直到使用期结束都安全宜居。

邻里重建计划（NRP），于2007年8月推出，专注于楼栋和社区的改进。该计划的一个关键特点是积极吸引居民通过对话和市政厅论坛共同决定他们社区的改进方向。

重塑我们的家园计划（ROH）是一项超越传统住宅区更新策略规模和范围的HDB住宅区再生计划，更类似于我国的城市更新。该计划旨在更新和提升现有组屋社区及其设施，并在可能的情况下保留本土特色，同时融入新时代的发展。不同地区根据其特点和需求，制定了各自的改造重点，如榜鹅住宅区的重点在于实现其作为“21世纪海滨城镇”的愿景。开发于20世纪50年代的道森旧住宅区转变为具有空中花园、社区绿地和多代同堂生活的现代公共住房。

1.3、钱从哪来、如何用、怎么管？

在早期的组屋翻新项目中，HDB承担了大部分资金，而业主仅需支付一小部分费用。如主要翻新计划（MUP），据《The Straits Times》（2004/01/22）的报道，政府对总升级成本的大部分提供补贴，首次享受MUP计划的新加坡公民业主，如选择标准更新，即不增加使用面积，则只需支付7%~14%的更新费用。以三房式为例，房主支付2700新元，HDB分担另93%。在标准套餐上额外选择空间增加项目则为11000新元，HDB分担另81%。

过渡期翻新计划（IUP）完全由政府资助，相应的市镇理事会负责管理IUP的实施，根据《新加坡组屋制度及其启示》（张双双等）资料显示，政府按照4000新元/间的标准给属地市镇理事会拨款。工程实施无需征得居民投票通过，HDB扮演顾问的角色，负责任命工程顾问，确保翻新工程的开展符合相关政策、法规和设计规范。

选择性整体重建计划（SERS），由政府依据《土地征用法》，以市场价征收旧屋。并先在周边空地上建设新住宅区，待原居民迁入新单位或其他居所后，再拆除旧区。房委会会按当时的市价补偿业主购置单位，并向业主提供一揽子安置福利，让他们可以选择以补贴价格在重置地点购买新单位。根据《Housing and Social Development》（Shi-Ming YU等）资料显示，符合资格的业主可获得额外20%的折扣，以最高30000新元为限。

当前，组屋维修资金由日常维护费用和住宅重新发展计划资金共同组成，确保了组屋维护和更新工作的顺利进行。

组屋业主按月向市镇理事会缴纳维护费。服务和维护费（S&CC）是确保组屋公共区域得到持续维护和升级的关键资金来源。政府根据业主的身份和财产状况，对S&CC提供部分退款，并实施保障计划，为公民带来S&CC退还福利，从而减轻业主的财务负担。根据新加坡市镇理事会提供的信息，经过优惠措施后，组屋居民每月需支付的S&CC一般在20至115新元之间，各市镇相同房型的月度S&CC存在个位数差异。

市镇理事会资金按分配在日常维护及周期性维修中。S&CC用于支付日常维护工作，如清洁工程，园艺维护，垃圾收集和建筑物维护等。根据《2017年镇议会（储备基金最低缴款）财务规则》，在市镇理事会收集的资金中（包括S&CC），26%用于储备基金，即长期周期性更换和大修，如周期性重新喷漆，以及屋顶系统、水泵和供水系统以及供电系统的更新或更换，14%用于电梯更换基金，用于更换电梯和电梯升级工程。

家庭改善计划（HIP），需要组屋社区符合HDB更新资格条件，且必须有超过75%符合条件的新加坡公民家庭投票赞成，组屋的翻新工作才会开展。对于新加坡公民家庭，政府提供全额资助来进行基本的改进工作。根据HDB信息，可选改进补贴最高达95%，居民支付的估计金额在630至1575新元之间。对于EASE改进，全套项目预计花费约2500新元，在政府高达95%的补贴后，新加坡公民支付的费用在125至312.5新元之间，具体金额取决于所住公寓的类型。

居民可以使用公积金全额支付上述费用，也可以选择分期付款，如果居民难以承担费用，可以向HDB管理分行寻求财务援助。组屋的翻新工程由社会公司承包，居民成立邻里工作委员会，成员主要包括居民、基层领导人、HDB官员和市镇理事会官员。邻里工作委员会负责监督翻新工程的进展以及收集和反馈居民意见。

电梯升级计划（LUP），需要街区75%以上符合条件的新加坡公民家庭投票支持。LUP计划经费主要来自市镇理事会的储备基金。政府为新加坡公民提供补助，每户家庭负担最高3000新元的费用，55周岁及以上居民和贫困家庭还可申领特殊的高额补贴。

邻里重建计划（NRP），同样需要街区75%以上符合条件的新加坡公民家庭投票支持，并由政府全额资助，市镇理事会监管执行。

2、共管式公寓维修金制度

20世纪70年代以后，新加坡经济迅速发展，人均收入水平大幅上升，新加坡开始发展私人住宅市场，满足高收入家庭及外国公民的需求。从1981年开始，中央公积金局允许符合条件的居民提取公积金购买私人住宅，从资金上支持私人住宅发展。

根据2023年新加坡统计局数据显示，新加坡约有22%住房为共管式公寓、私人住宅和其他住宅，多数为高级公寓及其他公寓，按照是否拥有土地所有权可分为有地私宅和非有地私宅。

新加坡政府规定建筑物拥有人有责任对建筑物进行维修，奠定了共管式公寓的维护方式。新加坡的建筑监督制度规定，建筑物拥有人有责任对建筑物进行维护，当建筑物没有保持在良好可使用的状态，或没有处于适当和清洁状态时，政府有关部门可发出书面通知要求，业主管理委员会进行维修等工作。

2.1、钱从哪来、如何用、怎么管？

钱从哪来？新加坡公寓维修费包含在业主公寓月度服务费中。公寓维修费包含维修基金及储备基金，由每月业主缴纳服务费中的一部分构成。具体金额由公寓的年度股东大会（AGM）决定，受公寓的房龄、区位、单元数量、设施和份额价值等影响，不同公寓每月要支付的维修费相差较大，根据新加坡的房地产门户网站2020年统计，该费用在250至1000新元区间，以新元兑人民币5.4换算，折合人民币为1350元-5400元。

钱如何用？维修费分类分情况使用。公寓的维修基金，用以保持公寓的设施处于良好的工作状态，维修基金涵盖的领域包括：维护公寓设施处于良好状态所需的其他服务、公寓的维修、更新和维护配件和固定装置（如电梯）的费用、保护公寓免受火灾和其他风险损害的任何保险费、支付租金和差饷、维修基金审计费用、管理维修基金和公寓产生的费用、除储备基金外的其他经常性支出。

储备基金，除了每月的维护成本外，还有保持公寓良好工作状态所需的长期、非经常性和较大支出，包括更换漏水的屋顶、翻新共享设施以及刷新油漆等工作，以保持私人公寓的外观整洁。此外，储备基金还可用在意外和大额支出上，如更换升降机的费用，以及解决突然出现的大规模虫害问题费用。

钱怎么管？住房维修基金管理由政府严格管控，最大程度上规避维修基金的违规使用与储备不足现象的发生。开发商在管理公司成立之前负责公寓管理，需设立维修基金。维修基金中的所有资金必须存入依照1970年新加坡《银行法》获得正式许可的银行中，不得进行投资。开发商需设立维修基金账簿，在规定时间完成每笔收支记录。无论是收取维修费，还是从维护基金中支付任何款项，均需经过屋宇署（BCA）署长或委任代理人的批准，署长或委任代理人有权在任何合理的时间全面及自由地查阅每笔维修基金的账目及其他记录。所有违反上述规定的行为，都将面临高额罚款。署长委任代理人也可以开发商的名义向购房者发出书面要求，要求其支付应付的维护费。若购房者未支付费用，由此产生的费用及利息开发商可在有管辖权的法院追回。

当项目的公寓管理公司成立后，需以管理法团名义开立银行账户，完成一般维修基金转存，并由公寓管理公司承担相应责任义务。为确保维修基金的适当支出，管理公司必须妥善记录账目。每年都会对账目进行审计，其中经审计账目将发送给署长。共管公寓业主将有机会在两周内检查经审计的账目。如果业主发现与支出有关的任何问题，可以在年度股东大会（AGM）上提出。

3、新加坡房屋养老制度的启示

确定适应住房发展进程的房屋养老维护周期。新加坡的定期维修翻新机制以及《建筑物维护和分层管理（电梯、自动扶梯和建筑物维护）条例》规定，外墙粉刷间隔不超过7年，结构检查每10年进行一次，确保了房屋的持续宜居性，从根本上延长了房屋寿命。根据房屋的不同年龄和需求，制定不同的翻新计划，例如新加坡面向生活水平的提升，提出主要翻新计划，为三房式户型提供增加房间的升级方案；应对老龄化社会的到来，通过EASE计划进行户内适老化改造，以满足居家养老的需求；为满足人们对环保住宅的需求，HDB兴建生态邻里，更新项目中也全面融入绿色、智慧、参与式改造等新理念和新技术；以及根据房龄不同提出HIP、HIP-II计划，使每套组屋在使用期限内，有多次接受政府翻新的机会，保障公寓的安全、宜居和保值。我国住房养老也应是多次、长周期的更新与维护。对于不同城市，可根据住房发展进程，确定具体的更新周期。

证券研究报告《房屋养老金的国际经验——新加坡视角》

对外发布时间：2024年9月12日

发布机构：国海证券股份有限公司

本报告分析师：夏磊

SAC编号：S0350521090004

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