征收房地产税的难点及对策

党的二十届三中全会明确指出要“完善房地产税收制度”。在有关房地产税收的制度体系中，最受关注的是房地产税，当前的房地产税收制度特点是重视交易环节的征税而忽视持有环节的征税，从国外经验看，在持有环节征收房地产税是地方政府的主要收入来源。房地产税对于调节居民的收入与财富具有重要意义。但当前房地产市场处于深度调整阶段，房地产税的出台时机尚需等待。

房地产税的目的在于调节劳动与资本所得

房地产税是对房地产保有环节征收的税种，往往以房地产市场的评估价值为税基，对房地产所有者或使用者按年度征收的税收。不同国家和地区对房地产税有不同的称呼，比如美国的财产税（property tax）、英国的议会税（council tax）、我国香港地区的差饷等。全世界约有187个国家和地区征收保有环节的房地产税。

房地产税在世界上不仅常见，而且历史悠久。中国古代也有类似的房地产税。唐代的“间架税”，宋代的“屋税”，清代的“架房税”“房捐”等，都是对住房保有征收的房地产税。

房地产税可以调节资本所得与劳动所得的关系，实现经济的良性循环。从世界经验看，几乎所有的金融危机都由房地产市场引起，每当房地产市场扩张，会刺激信贷与货币的扩张，导致经济与财富的快速膨胀，如果管理得当，房地产市场的扩张不仅可以实现充分就业，实现工业化与城镇化的快速发展，而且可以实现财政与金融的良性循环。房地产价格快速上升会刺激居民负债的快速增加，挤压其他行业的发展，导致经济结构的扭曲，严重时会导致金融危机。自2009年以来，我国居民的宏观债务杠杆率（居民债务/GDP）从23.4%上升到2023年63.5%，居民的宏观杠杆率在13年内上升了40.1个百分点，居民债务上升速度非常快，与此对应的是居民消费增速的快速下降。房地产市场的过度膨胀不仅导致了巨额负债，还导致了社会财富的不合理分配。这些都是形成金融不稳定的因素。

房地产税及与之配套的遗产税可以有效调节资本利得的过度膨胀，实现房地产与经济、金融的良性循环。

我国房地产税立法和征收实践

2011年1月，“房产税”正式落地，上海和重庆同时宣布启动房产税试点，对个人住房征收房产税。2013年底，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“加快房地产税立法并适时推进改革”，概念内涵也从“房产税”完善至“房地产税”。2020年10月，党的十九届五中全会通过的“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确将“推进房地产税立法”纳入工作重点。

2021年10月16日，《求是》杂志发表习近平总书记的重要文章《扎实推动共同富裕》，文章中提到，要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作。同年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限为5年，实施启动时间由国务院确定。这意味着长期以来讨论的房地产税征收相关工作将加快推进。

当前征收房地产税面临的挑战

（一）加剧房地产企业的债务风险

自2021年以来，恒大、融创、碧桂园等大型房地产开发企业陷入财务危机。据笔者观察，截至2023年末，资产规模前100强的房地产开发企业中已经有60余家陷入债务违约，可见当前的房地产开发企业的财务危机具有普遍性，并非个别现象。我国房地产开发企业普遍采取“三高”（高负债、高杠杆、高周转）经营模式，在土地价格平均上涨速度超过房地产开发企业负债成本的前提下，“三高”经营模式可以使公司收益最大化。当土地价格上涨的速度低于房地产开发企业的融资成本，或企业融资增速受到限制时，房地产开发企业的资金循环就会出现问题。

当前的房地产市场已经初步形成了“负反馈”循环，债务违约使金融机构主动控制房地产行业贷款，叠加销售下滑，房地产开发企业的资金链普遍紧张，引发土地市场出现流拍。如果此时出台房地产税，会进一步恶化市场预期，并进一步强化市场的“负反馈”循环。

有观点认为，征收房地产税在短期内对楼市有一定冲击，但长期来看影响不大。得出以上观点的依据主要是参考美、日、韩等国经验，以及上海、重庆进行的房产税试点经验。笔者认为，当前我国征收房地产税的情况与2005年的韩国有很大的差异，而十年前上海和重庆征收房产税的试点对当前进行的房地产税试点的参考意义也相对有限。2005年的韩国房地产市场正处在上升周期，而当前的我国房地产市场已经从上升周期向下行周期转变。同时，十年前上海和重庆的房产税试点税基比较窄，没有涉及存量住房。

（二）房地产税可能冲击市场稳定

征收房地产税有可能使住房租金上涨，直接影响年轻人的获得感。当前，我国一线城市和二线城市的住宅租金收益率只有1.7%左右，远低于按揭贷款的利率（3%），也低于长期国债的收益率（2.5%左右）。征收房地产税可能导致房东转嫁房地产税导致住房租金上涨。

对于难以通过租金上涨来转移税收成本增加的住房，持有成本的增加可能使住房所有者卖出住房，短期内可能导致有些城市的住房供求关系出现较大波动。2024年初以来，我国部分城市（包括四个一线城市）的房价下跌速度加快，如果出台房地产税将导致市场供求关系进一步恶化，进而使得土地出让收入出现大幅度下滑，影响地方政府的财政收入。

征收房地产税需要土地制度的进一步改革

征收房地产税的法理基础是什么，这是理论上必须要回答的问题。从国外的经验看，采取土地私有制的国家强调土地的公有属性是征收房地产税的法理基础，房地产税的本质是对土地增值部分征税。房地产税主要用于与居住有关的市政建设及教育、社会治安等公共产品。我国的土地是公有制，商品住房占用的土地性质是租用（租用期限是70年），而且开发商在购置土地环节一次性缴纳了70年土地使用费用。从理论上来说，土地的使用年限只有70年，随着住房使用年限的增长，其土地价值应该是不断贬值的，无需用征收房地产税的方式来体现公平。

与此相关的还有小产权房的确权问题。我国有数量庞大的小产权房存在，假如房地产税试点并不涵盖农村集体土地上的住宅，则小产权房同样无需缴纳房地产税。这就变相提高了小产权房的市场价值，会刺激更多的小产权房出现。

以深圳市为例来说，其小产权房占存量住宅总量的50%左右。假如小产权房不征税，则意味着深圳市一半的存量住房无需征收房地产税。深圳的小产权房属于历史的产物，如何将这些数量巨大的小产权房纳入规范管理的渠道一直是深圳市住房管理部门的重要课题。如果小产权房的问题没有突破，则深圳的房地产税改革就失去了意义。

承认住宅的土地所有权，或承认农村集体土地上建设的“小产权房”的产权，都需要突破现有的法律规定。

政策建议

第一，当务之急是化解已经出现的房地产行业风险，在此关口推行房地产税试点的风险远大于收益。可以在“稳步推进”的原则指导下，将试点的城市限制在有限的范围内，鉴于上海和重庆已经于十年前进行房产税的试点，可以完善规则，继续增加房地产税的试点地区。上海的经验可以为其他一线城市提供参考，重庆的经验可以为二线城市提供借鉴，可以考虑在不同区域选择多个地级市和县城进行试点，为全国的三四线城市的征收房地产税积累经验。

第二，征收房地产税涉及土地使用权期限及小产权房确权问题，这些都是十分敏感的问题。可以选择深圳作为试点，把征收房地产税的改革和小产权房确权改革配套推进。

在党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的有关土地制度改革的内容里，明确提出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”。由此看来，延长土地使用权或许是破题之道。

对于深圳市而言，小产权房如果合法化，就会冲击现有的商品住房价格。可以参考2005年在股票市场进行的“股权分置”改革的经验，让小产权房的所有者向深圳市住房保障部门无偿转让一定比例的住房，以此作为小产权房获得合法流通资格的对价，为了减少这些小产权房对市场的冲击，可以将这些小产权房分批解禁。

（本文来源于2024年08月16日《银行家杂志》）

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中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。