刘世锦：建议推出10万亿经济刺激计划

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建议本次计划重点是补足基本公共服务短板，将投资重点从以基础设施建设为代表的物质资本投资，转向教育、医疗、社会保障等人力资本投资

文｜《财经》记者 唐郡

编辑｜张威

“以发行超长期国债为主筹措资金，在一到两年时间内，形成不低于10万亿元的经济刺激规模。”

9月21日举行的中国人民大学中国宏观经济论坛（CMF）季度论坛（2024年第三季度）上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦提出，以一揽子刺激加改革的经济振兴方案实质性扩大内需。

刘世锦表示，中国GDP（国内生产总值）平减指数已经连续七个季度处于负增长，经济面临日益增大的总需求水平下降压力。为此，他建议，推出一揽子刺激加改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长轨道。具体包括10万亿元刺激规模，两大突破口，一个重要目标。

刘世锦认为，与2008年的4万亿元刺激计划不同，本次计划重点是补足基本公共服务短板，将投资重点从以基础设施建设为代表的物质资本投资，转向教育、医疗、社会保障等人力资本投资。

这一过程中，有两大突破口或两个重点领域：一是大力度提升以进城农民工为主新市民的基本公共服务水平；二是加快都市圈范围内中小城市建设，带动中国的第二轮城市化。

“一个重要目标，即以这次经济振兴方案为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，由现阶段的4亿人左右增长至8亿—9亿人。”刘世锦称，“提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中国的中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。”

需求不足与收入结构有关

根据论坛现场发布的CMF三季度宏观报告，2024年前三季度，中国经济总量持续温和复苏，但总需求不足问题突出。

数据显示，前八个月，固定资产投资累计同比增长3.4%，较上半年增速回落0.5个百分点，其中房地产投资累计同比增速跌至-10.2%；消费方面，前八个月，社会消费品零售总额累计同比增速为6.9%，较上半年回落0.3个百分点。

从价格来看，2023年1月以来，消费者价格指数（CPI）总体下行。2024年8月CPI增速为0.6%，去除食品和能源的核心CPI增速为0.3%，低于2019年同期。生产者价格（PPI）自2022年10月以来持续收缩，2024年8月PPI增速为-1.8%,连续23个月处于负增长区间。

“总体而言，消费侧价格指数同比增速跌至0附近，生产侧价格不振，反映2024年消费需求萎靡；同时生产侧需求又受到房地产不振、民间投资和外商投资萎靡抑制。”前述报告称，“上下游价格全面不振，反映了总需求全面不足态势明显，经济复苏受总需求不足影响明显。”

“中国经济已经由供给约束转向需求约束。”刘世锦表示，2010年一季度开始，中国经济增速达到一个高点后开始减速，由高速增长逐步转为中速增长。

“中国目前处在中速增长的中后期，我们大概已经历12年—13年的中速增长期，乐观估计，今后还有5年—10年的中速增长期，经济增速应在4%-5%之间。”刘世锦表示，这一增速转换过程中涉及两个重要概念，一是历史需求峰值，二是需求结构。

所谓历史需求峰值，主要指工业化城市化过程中，需求增长最快或需求量最大的那个点或区间。到达这个点或区间后，经济增长开始由高速阶段切换至中速阶段，经济增长主要约束也由供给不足转向需求不足。

需求结构背后是收入结构，简单来说就是中高收入群体与低收入群体的分布结构。当一个经济体由高速增长转向中速增长后，需求结构决定了其保持中速增长的时间。

“从国际经验来看，保持较长时间中速增长的经济体，基尼系数一般在0.4以下，收入差距相对较小。”刘世锦称，这类经济体通常拥有规模较大的中等收入群体，这部分人可以释放较大规模、较长时间的需求，从而为中速增长提供较长时间的支撑。

目前，中国中等收入群体约4亿人，占比三分之一，低收入群体约9亿人，占比三分之二，高收入群体人数相对较少。

“中国最近几年公布的基尼系数在0.4以上，部分研究认为在0.45甚至更高水平。”刘世锦总结道，“目前我们面临的需求不足与这种需求结构有关。”

扩大消费需求抓两大痛点

在此背景下，如何扩大有效需求？

刘世锦认为，中国当前已经基本解决了居民的温饱问题，以吃、穿为代表的生存型消费增长空间有限。消费总量的进一步扩大主要体现为结构升级，即由教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通信等发展型消费拉动消费增长。

其中，生存型消费以个体消费为主，而发展型消费较多采取集体消费或公共服务的方式。比如，医保、社保采取互助共济方式，学校教育是集体学习方式，与政府的基本公共服务均等化水平直接相关。

“扩大发展型消费仅靠个人努力是不够的，需要政府搭台子、建制度、出资金，是政府消费支出与居民消费支出的组合。”刘世锦表示，过去这些年，中国面临的一个实际情况是政府公共服务均等化水平相对滞后，直接拖累了发展型消费的增长。其中，对近3亿农民工、近2亿外出进城农民工基本公共服务欠账更为突出。

在刘世锦看来，当前扩大消费需求需抓住两大痛点：一是以基本公共服务为依托的发展型消费；二是以农民工为重点的中低收入阶层。

为此，刘世锦建议，可以推出一揽子刺激+改革的经济振兴方案，带动经济回归扩张性增长的轨道，落实二十届三中全会关于城乡融合发展的改革举措，以财政政策为主，与需求侧结构性改革紧密配合，从而形成扩消费、稳增长、防风险的综合效应。

具体内容包括10万亿元的刺激规模，两大突破口和一个重要目标。

2023年中国GDP总量达126万亿元。刘世锦认为，可以考虑按GDP总量10%的比重，确定刺激计划的规模。与2008年四万亿元刺激计划不同的是，这次重点是补上基本公共服务的短板，将投资重点从以往的物质资本，转向人力资本。而推动发展型消费，就是人力资本投资。

两大突破口即两个重点领域：

一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，向新市民提供。

根据二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，要推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。

二是加快都市圈范围内中小城市建设，带动中国第二轮城市化。形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。

“从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右，核心城市之外的中小城镇还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。”刘世锦称。

一个重要目标，就是以这次经济振兴方案实施为契机，力争用十年左右时间，实现中等收入群体倍增的目标，使中等收入群体由当前的4亿人增长到8亿—9亿人。

“提出并推进实现这一目标，对尽可能延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响有基础性意义。”刘世锦表示。

值得注意的是，刘世锦强调，中国不宜简单仿效发达国家的量化宽松政策。

发达经济体通常已进入低速增长阶段，宏观政策对经济增速影响较大，而中国经济仍处于中速增长阶段，经济增速很大程度上取决于结构性潜能，宏观政策的重要性在于保持经济运行过程中的稳定与平衡。

“结构性潜能在多大程度上释放则取决于它有没有适宜的体制政策环境，而改革就是为了创造这样的环境条件。”刘世锦表示，“改革就是开放权利，增加新的交易机会，相应扩大货币需求，扩大信用，进而实质性地扩大需求和供给。”

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