本报综合报道 专项债券资金收储土地操作要求“出炉”。

　　11月11日晚，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（下称《通知》），明确了专项债收储的意义、对象、方式和用途，这也标志着利用专项债收储土地的加速落地。

　　那么，哪些闲置土地优先被回收？业内专家对此怎么看？

土储专项债正式重启

　　专项债券即地方政府专项债券，是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

　　与其他专项债券品种不同的是，土地储备专项债券的收入来源主要为项目所对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入。而其所获得的土地出让收入需纳入政府性基金预算管理，作为项目还本付息的来源。

　　2017年，财政部、国土资源部联合下发通知，明确在土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，规范土地储备融资行为。根据两部门发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备即“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”

　　2019年9月，为了引导专项债投向基建领域，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，至此土地储备专项债暂停发行。

　　土储专项债时隔五年重启，是在近年地方财力显著承压的背景下。土地出让收入是地方政府性基金预算收入中的主要支柱，已经连续三年负增长。土地出让收入本来就滞后于土地收储，下滑使得土储工作更难为继。同时，土地库存的去化滞后，对拿地的房企和城投形成资金占用，增加房企与城投的资金压力。

　　今年10月12日，财政部宣布了允许专项债券用于土地储备，这项政策主要是为地方政府以收回收购的方式盘活存量土地提供资金支持。

　　自然资源部副部长刘国洪在10月17日国新办举办的新闻发布会上也表示：“盘活存量闲置土地工作是自然资源部当前工作的重点。在控制新增方面，我们暂停供应去化周期较长城市的商品住宅用地。在盘活存量方面，财政部已宣布允许专项债用于土地储备。”

　　自然资源部在《通知》中指出，运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。

如何回收

　　那么，哪些闲置土地优先被回收？

　　《通知》明确，要优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。

　　《通知》明确，此次回收秉持的原则是“按需回收”和“市场化定价”。自然资源部要求市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。

　　在价格方面，由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。

　　在用途方面，《通知》明确，收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

专家：从源头上推动房地产“止跌回稳”

　　中指研究院政策研究总监陈文静表示，鼓励地方政府利用专项债收回收购存量闲置土地，且不限定收回的土地用于保障性住房建设，扩大了专项债使用范围，明确收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，并指出要摸清底数，确定好时序安排，为各地提供了政策指导。

　　《通知》落地也意味着更多低成本的增量资金将进入市场，对于房企来说，应抓住机会出售存量土地，缓解资金压力，或进一步改善土储结构；对于地方政府来说，专项债券既用于收购存量土地，也能够增强地方政府的资金流动性，缓解地方政府的资金压力，支持地方经济发展、保障民生。

　　对于市场而言，收回收购存量闲置土地有助于改善市场供求关系，是促进房地产市场止跌回稳的关键举措。可见，利用专项债收回收购存量闲置土地可以取得一举多得的效果。

　　事实上，早在2016年1月1日，自然资源部就发文要求“各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。”

　　广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析，土地收储只能用地方自有资金或走地方债权融资的正规渠道。此次《通知》要求用地方专项债收回收购存量闲置土地，是阳光化举债、走正规渠道进行土地收回收储的体现，也是专项债权使用范围的又一次扩围，靠的是土地出让收入和政府性基金来偿还。

　　目前，房地产市场难以止跌回稳，重要原因是源头上的闲置低效未开发土地较多，开发商为缓解资金链、保交房，不得不低价“割肉”出售资产和股权，金融机构为了保障债权也要拍卖土地房产，导致土地价格持续低迷。通过发行专项债，地方政府有了定向托底土地市场的资金，对于缓解房地产源头上的供求关系，促进房地产止跌回稳有重要意义。