阿里个通2024年11月12日发布:赵力｜论都市圈协同规划的性质与效力

都市圈协同规划作为行政规划的一种形态，已成为都市圈协同治理的重要机制。在性质上，应当将都市圈协同规划嵌入到我国的规划体系中寻求定位，以都市圈战略发展为主要内容的协同规划属于区域规划，以都市圈空间利用为主要内容的协同规划属于国土空间规划中的专项规划。在效力上，都市圈区域规划是国家级区域规划的下位规划，通过专项规划、年度计划等方式向下传导、诉诸实施。都市圈空间专项规划是上一级国土空间规划的下位规划，通过都市圈跨界合作单元规划与都市圈城市国土空间总体规划相衔接。都市圈协同规划面临的民主合法性问题、体系融贯性问题是都市圈协同治理走向实施面临的重要课题。

一、都市圈的概念与都市圈规划实践概况

都市圈起源于美国都市区概念，都市圈规划是都市圈协同发展的重要政策工具。

（一）都市圈的起源与界定

20世纪初，美国城市化中出现了一些规模较大的城市超越原有的地域界限，向四周扩张，中心城市与周边区域融为一体。基于城市人口统计的需要，美国最早提出了“大都市区”这一概念。日本学者在1950年代参照美国的都市区概念提出了都市圈的概念。木内信藏提出了著名的城市地域分异三地带学说，认为大城市圈层是由中心地域、城市周边地域和市郊外缘广阔腹地三大部分组成，其思想进而被发展为日本的都市圈理论。当时日本行政管理厅将都市圈定义为：以一日为周期，可以接受城市某一方面功能服务的地域范围，中心城市的人口规模须在10万以上。随着城市经济高速增长以及对大城市圈结构的探讨，1970年代日本总理府统计局对都市圈提出了新的界定标准：人口100万以上的政令指定城市，外围区城向中心城市通勤率不低于1.5%。

国内学者在借鉴国际经验的基础上针对我国的城市发展特征也提出了关于都市圈的概念，有学者认为：都市圈是指由一个或多个核心城镇，以及与该核心城镇具有密切社会、经济联系的，具有一定一体化倾向的邻接城镇与地区组成的圈层式结构。有学者在总结美国和日本的经验的基础之上指出：都市圈是以中心城市为核心、以便捷的交通通道为依托、以城市职能的空间扩散为条件、以城市之间以及城市与区域间的整合为结果、以城市日常生活圈的空间范围为界限的高度区域一体化的城市功能区。马燕坤、肖金成认为“都市圈”的概念应当界定为：以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的辐射距离为半径，所形成的功能互补、分工合作、经济联系比较紧密的区域。2019年，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，在该文件中，国家发改委将都市圈界定为：“以城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

虽然对于都市圈的界定学界仍有分歧，但也达成了一定共识，结合本文的主题，笔者认为对于都市圈的认识应当注意以下几点：第一，在地域上，都市圈突破了基于行政区划划定的行政单元的空间范围，其形成的主要驱动力来自中心城市对于外围城镇的辐射和带动作用；第二，在都市圈内部城市间的关系上，由于地域的相邻性、交通的可达性、经济联系的紧密性、产业结构的互补性等因素形成了联系紧密的整体，但是都市圈内的城市间往往并不存在行政上的隶属关系，有的都市圈甚至跨越了省级行政区划的地域范围。

（二）我国都市圈发展现状

我国最初的建设都市圈的设想是由江苏省在20世纪末提出的，随后各地陆续推动都市圈建设工作。1999年，江苏省提出建设都市圈的设想，并于2001年和2002年编制并批准实施了苏锡常、南京和徐州都市圈规划。据《中国都市圈发展报告2021》显示，截至2021年，我国共形成34个都市圈。其中成熟型都市圈主要有：上海、南京、杭州、宁波、广州、深圳都市圈。发展型都市圈主要有：首都都市圈，合肥、青岛、成都、西安、郑州、厦门、济南、武汉、石家庄、长春、太原、长沙、贵阳、南宁、沈阳都市圈。培育型都市圈主要有：南昌、昆明、重庆、银川、哈尔滨、大连、兰州、福州、呼和浩特、乌鲁木齐、西宁都市圈。

以2019年2月，国家发改委出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）为分界线，我国的都市圈发展阶段大体可以划分为“都市圈自发实践时期”和“国家引导都市圈发展时期”两个阶段。《意见》对于都市圈的界定更加强调通勤和同城化联系，并进一步提出了都市圈现代化治理体系，初步构建了我国未来都市圈现代化治理体系的基本框架，其出台标志着都市圈发展从地方实践阶段进入国家引导和地方实践相结合的新时期。在《意见》发布之后，我国都市圈发展进程明显加快，目前由国家发改委批复的都市圈发展规划已达9个，均为《意见》发布之后陆续获批，其中已经发布的都市圈发展规划为8个，分别为南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、沈阳都市圈发展规划。

（三）我国都市圈规划的现状

都市圈规划是都市圈协同发展的重要政策工具。我国现有的都市圈协同规划主要可以分为两种类型：一类是由发改委组织编制的都市圈发展规划；另一类是由自然资源部门组织编制的都市圈空间规划。在都市圈规划的审批上，除个别都市圈发展规划是获国家发改委审批之外，其他都市圈规划有的由都市圈组成政府各自审批，有的则由如都市圈市长联席会议等形式的都市圈机构审批。

在规划的成熟度上，南京、上海这类较为成熟的都市圈无论是在都市圈议事协调结构的建设还是都市圈协同规划的体系上均比较完整。但也有大部分都市圈的组织、协同规划的内容等仍在探索之中。（表1）

二、我国现有规划体系概况

在当前我国的规划体系中，一方面，都市圈协同规划并不具有法定规划的地位，另一方面，都市圈协同规划的实践仍处在地方探索阶段，内容、制定、审批程序等均远未达成共识，尚缺乏国家层面的制度供给，因此，都市圈协同规划的性质和效力等基本问题仍有待探讨。

（一）国家规划体系概况

近年来，随着党和国家机构改革与“多规合一”改革的推进，我国的规划体系也日臻完善。根据中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》的规定，我国的规划体系可以概括为：以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市、县各级规划共同组成。

其中，发展规划即国民经济和社会发展五年规划纲要，是起统领作用的规划，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明政府战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据。发展规划由各级人民政府组织编制，经同级人民代表大会审查批准，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。

专项规划则是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。专项规划一般是由规划事项管理职权所隶属的政府职能部门编制的。例如“十四五”国民健康规划、“十四五”国家应急体系规划等。

区域规划是国家战略任务和发展规划在特定区域的落实，是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。国家级区域规划要细化落实国家发展规划对特定区域提出的战略任务，由国务院有关部门编制，报国务院审批，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等就属于典型的国家级区域规划。

空间规划是以空间治理和空间结构优化为主要内容，是一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是实施国土空间用途管制和生态环境修复的重要依据。空间规划一般由政府自然资源与规划部门编制。（我国规划体系概括见图1）

（二）我国国土空间规划体系概况

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。随着2018年机构改革和“多规合一”的规划体系改革的推进，我国的国土空间规划体系从原来的土地利用规划与城市规划二分、多种涉及空间的规划并存的情况逐渐走向了“一个规划”“一张图”的国土空间规划体系。

根据2019年发布的中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，我国的国土空间规划体系正在逐步建立之中。总体上，我国的国土空间规划体系可以概括为“五级三类”规划体系。其中的“三类”是指国土空间总体规划、国土空间详细规划、国土空间专项规划三类。国土空间总体规划是对一定行政区域内国土空间保护、开发、利用、修复所做的全局性安排，国家、省、市县编制国土空间总体规划。国土空间专项规划是指特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。国土空间规划所谓的“五级”，是指在规划层级上，国土空间规划分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级五级。这五级规划分别对应我国五个行政管理层级，以便实现一级政府、一级事权、一级规划，统筹安排各级行政辖区内的国土空间开发保护。（图2）

三、都市圈协同规划的定性

我国都市圈协同规划具有自身特征，都市圈规划性质界定存在分歧。

（一）都市圈协同规划的特点

总结我国现有的都市圈协同规划的实践经验，目前我国都市圈协同规划主要表现出以下几个突出特征：

第一，内容上兼具战略发展规划与空间规划两个方面。从现有的都市圈协同规划的内容上来看，体现出兼有战略发展规划与空间规划内容的特点。以南京都市圈和上海都市圈为例，《南京都市圈发展规划》共12章，涉及都市圈发展定位、发展目标、空间格局、提升基础设施互联互通水平、促进都市圈协同创新、促进城市间产业分工协作、促进更高水平开放合作、加快建设统一市场、推进公共服务便利共享、强化生态环境共保联治、率先实现城乡融合发展、健全都市圈同城化发展体制机制以及规划实施等内容。从规划内容来看，主要涉及的是都市圈宏观发展的内容，但也不可避免地涉及区域发展的空间布局等内容。例如，区域交通网络和枢纽建设、区域内能源资源管道建设、都市圈协同创新平台的建设等等都不可避免地涉及地域和空间利用等内容。《上海大都市圈空间协同规划》共9章，涉及规划背景介绍、上海大都市圈的历史发展、趋势与挑战及未来的发展愿景、共筑紧凑开放的空间格局、共塑全球领先的创新共同体、共建畅达流动的高效区域、共保和谐共生的生态绿洲、共享诗意栖居的人文家园、规划实施保障等内容。关于上海大都市圈空间格局的塑造、交通枢纽及网络的打造、区域环境保护的任务和目标等内容直接涉及国土空间的开发、利用和保护。同时，在关于大都市圈发展的目标愿景等内容上，则体现出规划的战略性、前瞻性和综合性，该规划远未将内容局限于国土空间利用上，而是在明晰整个都市圈发展的目标愿景的基础上展望区域发展的蓝图。

第二，制定主体上，都市圈协同规划的制定主要以行政权力为主导。纵观我国当前的都市圈规划制定、审批，主要是以各级行政机关为主导，在都市圈规划发展过程中，地方各级国家权力机关鲜有作为。我国的区域治理实践源自地方发展过程中面临的因行政区划的分割带来的跨界公共治理问题，长三角地区地方政府率先通过协商与合作的方式克服“行政区经济”以邻为壑的弊端，构建协商机制、环境联网联控机制、安全共管机制、征信联动机制、司法协作机制等区域协同治理机制等方式搭建地方合作平台。都市圈规划这一协同治理机制就是地方政府克服行政区划阻隔、构建区域内整体性治理的重要机制之一。回顾我国都市圈发展从地方探索到国家引导与地方实践相结合的发展进程，从协商沟通到建立区域性机构展开日常区域治理合作，行政权力尤其是地方政府通过行政权力的主动性与回应性引领都市圈发展是一个不争的事实。

都市圈协同规划的制定过程中，除了都市圈成员市政府、相应的职能部门等行政机关积极参与制定之外，跨省级行政单位的都市圈协同规划的审批则是由都市圈城市的上一级人民政府即相应的省级人民政府各自审批。省内都市圈则往往在省级人民政府的组织下由都市圈市政府及相应职能部门制定，论证修改后再由省人民政府审批。例如：2021年3月，《南京都市圈发展规划》获国家发改委同意。南京都市圈是我国第一个发展规划获国家发改委批准同意的都市圈，也被称之为我国第一个“国家级”都市圈。

从都市圈规划协同发展战略的发起到都市圈协同规划的编制和审批都体现了都市圈地域上跨越行政区划的特征。按照我国现行法，一级政府的职权范围限于自身的行政区域内，因此，实践中都市圈协同规划在编制、审批等过程中均通过上级政府的组织协调以及审批印发等形式获得合法性。

第三，制定过程上体现了都市圈内部政府间的合作与协同。通过编制都市圈规划的方式展开区域治理协同已经成为我国当前城市化发展的重要形式。都市圈协同规划不同于单一行政区域内的其他类型规划的一个重要特征就在于都市圈内政府间通过协商的方式共同形成区域发展战略和行动方案的这一过程。跨界都市圈尤其是跨省都市圈规划的编制是我国地方政府间合作和协商的重要表现形式。通过协商和合作谋划共同发展战略并形成规划文件与自上而下的战略部署、层层落实不同。

（二）都市圈规划性质界定的分歧及其问题

从我国目前都市圈协同规划的现状来看，单纯从都市圈规划的名称中我们无法判定都市圈协同规划的性质，甚至是在都市圈规划本身对自身性质的界定上也存在着相当的不确定性和差异性。这种分歧主要体现在都市圈协同规划自身的表述、学者的观点和都市圈规划的体系上，具体而言：

首先，在规划名称的表述上，虽然名称中都带有“空间规划”的字样，但是规划内容却远未局限于空间规划。

在《上海大都市圈空间协同规划》对于规划的定性是这样阐述的：“上海大都市圈空间协同规划不是传统法定规划，而是各城市合作协商的共识性文件。在各领域、各市政府部门和规划技术单位的分工合作下，打破行政壁垒，理顺跨界地区关系，实现规划的共同编制、共同认定、共同实施，形成对未来发展的指导性空间框架和共同行动纲领。”可见，上海大都市圈协同规划虽然在名称上包含了“空间”规划的表述，但在对自身进行定性中则强调其非“传统法定规划”，而是城市间合作协商的“共识性文件”。

在对《南京都市圈城乡空间协同规划》的定性上，规划编制部门强调都市圈空间协同规划以“区域空间”为规划尺度，重点在于承上启下，贯彻上位规划要求，理清新型区域一体化发展条件下的各类规划要素，为城市总体规划、控制性详细规划等下位规划的编制明确外部条件，科学指导下位规划的编制，将重大的、重要的区域空间要素层层落实。可见，南京都市圈空间规划属于区域（跨省）层面的空间规划。

广东省自然资源厅制定的《广东省都市圈国土空间规划协调指引》中提出：都市圈空间规划重点在于在省级和相关市级国土空间编制方案的基础上形成都市圈层面的发展战略和空间格局统筹，所形成的五个广东省内都市圈空间规划协调方案和结构性指引的相关内容应当纳入相应市县国土空间总体规划成果之中。可见，广东省都市圈国土空间规划的定位主要在于省内区域层面的国土空间规划。

其次，学者对于都市圈协同规划的界定也存在一定分歧。例如，有学者认为都市圈协同空间规划属于国土空间规划中的专项规划。有学者则认为都市圈规划应以国土空间规划作为基本属性，在国土空间规划五级三类的规划体系中基本可以归为“特定区域的专项规划”。同时，由于都市圈国土空间规划的战略引领性决定了需要同时兼顾发展规划。有学者认为都市圈规划属于区域合作规划，本身约束力不强，上级政府的支持与监督非常重要。

再次，都市圈规划实践探索先于规划法制研究是不争的事实，实践中形成的都市圈规划成果具有一定的综合性和非体系性特征，这也为都市圈规划的定性带来一定困难。现有的都市圈规划从内容上看，有以国土空间规划为主体内容的都市圈协同规划，也有发展部门组织起草并由相应上级政府审批或由国家发展改革委审批的“发展规划”，亦有兼具空间规划与发展战略两方面内容的综合性规划。实践中都市圈协同规划内容的复杂性、综合性给学理上的定性研究设定了一个不容回避的前提，我们需要以真实的都市圈规划实践为基础展开对其性质的界定。

（三）基于内容的都市圈性质界定

事物的性质是事物本身所具有的与其他事物不同的特征。都市圈协同规划的性质是将都市圈协同规划与其他规划进行区分的关键。明晰都市圈协同规划的性质是对其展开法制化研究的前提。基于前文的梳理，首先，对于都市圈规划的定性必须面向都市圈规划内容而不能仅凭都市圈协同规划的名称、制定主体简单得出结论。其次，对于都市圈协同规划的界定不能脱离我国现有的规划体系和规划制度，都市圈是一种新的地域空间结构，都市圈协同规划具备一定的特殊性和创新性，但并未脱离现有的规划体系。

本文认为，都市圈协同规划是一个以都市圈为规划范围、经由都市圈组成城市协商合作编制，并由有权机关审批的规划形式。基于现有的都市圈规划实践，目前比较成型的是都市圈区域规划和都市圈空间专项规划。

都市圈区域规划属于我国规划体系中区域规划的一部分，是指在分析都市圈的地理、经济、政治等方面的特点、优势及短板等的基础之上，规划了都市圈的发展定位、发展目标、发展布局、交通枢纽及市政设施、科技发展目标、产业发展目标等内容的综合性战略规划。目前的《上海大都市圈空间协同规划》《西安都市圈发展规划》《杭州都市圈发展规划》《苏锡常都市圈发展行动方案》等都市圈协同规划都属于这一类型的规划。

都市圈空间专项规划属于空间规划中的专项规划，即以促进区域生态、生产和生活空间统筹配置为目标，以厘清城市外部空间规划条件为导向，以地方利益协调为重点，结合各城市的人口、产业、生态和城镇空间布局情况，明确都市圈区域空间协调的规划约定。都市圈区域规划往往包含了细化区域空间功能分区、明确区域空间功能分类引导、开发强度控制和用地结构等管控要求，明确区域空间布局结构和生态空间系统，开展综合交通规划协调，明确跨界地区空间分布等内容。比较典型的都市圈空间专项规划有《南京都市圈城乡空间协同规划》。

四、都市圈协同规划的效力

都市圈协同规划的效力主要是指都市圈协同规划的约束力。从不同视角出发，我们可以对于都市圈协同规划的约束力进行不同层面的分析。例如，可以从内部效力和外部效力两方面探讨都市圈协同规划对于行政机关的约束力和对于社会公众的约束力；亦可以从都市圈协同规划在规划体系中的约束力出发，探讨都市圈协同规划与其他规划的关系。由于都市圈协同规划的政策性与宏观性，其战略引领作用不言而喻，因此，都市圈协同规划对于行政机关的约束力体现在作为决策的依据和指引作用上，并不能作为具体行政活动的直接准则和合法性判断依据。对于社会公众而言，都市圈协同规划可能成为私人投资、谋划个人发展的信息来源和参考依据，但其并不具有针对私人的直接效力，不能成为私人主张权利的根据，也无法成为判断私人行为合法性的标准。

相比之下，廓清都市圈协同规划在整个规划体系中的地位及其与其他规划之间的关系则更为切中当前都市圈规划法治所面临的核心问题。

（一）

都市圈区域规划的效力

首先，都市圈区域规划与上位规划之间的关系。

根据中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》的规定，区域规划是对于发展规划对特定区域提出的战略任务的细化和落实，是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。因此，都市圈发展规划等作为区域规划，应当是对都市圈区域内的更高层次的发展战略的落实。以《南京都市圈发展规划》为例，规划前言中即开宗明义阐明其是根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》编制的。显然，南京都市圈发展规划作为区域规划是国家级区域规划《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的下位规划。

其次，都市圈区域规划与专项规划、空间规划之间的关系。从都市圈层面讲，都市圈区域规划所谋划的发展战略和发展方向需要落实到具体领域、具体项目。因此，都市圈区域规划往往会提出共同编制专项规划、年度计划等方式将各项任务落到实处的规划实施机制要求。以《南京都市圈发展规划》为例，该规划提出了“协同建设一体化综合交通体系”，提出了强化交通网络和枢纽建设的规划目标。该目标的实现需要进一步制定配套的交通建设规划等专项规划，再借助专项规划与国土空间规划的联系逐步落实到详细规划层次。从都市圈规划的实际运行中我们不难发现，都市圈区域规划的层级相比微观层面的专项规划、空间规划效力更高。

（二）

都市圈空间专项规划的效力

都市圈空间协同规划属于我国国土空间规划体系中的专项规划类别，以都市圈区域为空间规划的主要对象。

首先，都市圈空间专项规划与上位规划之间的关系。

根据中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的规定，在国土空间规划体系中，专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。对于一省范围内的都市圈空间专项规划，作为省内国土空间总体规划的下位规划，其应当符合省级国土空间总体规划的强制性内容。对于跨省都市圈空间专项规划，则应当符合国家国土空间规划。

其次，都市圈空间专项规划与详细规划之间的关系。

作为国土空间领域的专项规划，都市圈空间专项规划的内容需要经由一定形式与下位规划衔接方能落地实施。中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定专项规划要与详细规划做好衔接，专项规划的内容要纳入详细规划。对于如何建立都市圈空间专项规划的内容与国土空间详细规划衔接、保证都市圈空间专项规划的落实，地方积累了一定的经验。广东省各都市圈、南京都市圈等地方在都市圈空间规划的基础上划定跨界地区，针对跨界地区编制跨界合作单元规划；规划编制完成后经都市圈建设领导小组和所涉城市的市委、市政府审查批准后生效，作为单元内规划管理的基本依据。在此基础之上探索建立跨界地区常态化管理机制，“共编、共审、共管”跨界合作单元的详细规划。（图3）

结语

我国都市圈协同规划积累了相当的实践经验，对于都市圈区域凝聚共识、协同发展起到了重要作用。但是，我们在探讨都市圈协同规划的性质与效力的过程中发现了几个对于都市圈协同规划的正当性和科学性都至关重要且有待解决的问题：第一，都市圈协同规划的内容往往具有极强的战略性，涉及都市圈成员城市的目标定位、发展策略等重要问题的安排。但是，各级人民代表大会作为国家权力机关对于作为行政规划一部分的都市圈协同规划的制定与实施都鲜有作为。如何保证作为行政规划的都市圈协同规划在宪法允许的框架内运行、体现并遵从作为国家权力机关的人民代表大会的意志，以保证都市圈协同规划的合法性，尤其是都市圈协同规划与各级发展规划的衔接问题值得我们进一步研究和回应。第二，我国现有的规划体系是以宪法框架下国家权力的纵向划分为基准的，都市圈层面并无相应的行政层级与之对应，以都市圈组成成员间的协商和共识为基础拟定的都市圈规划应当如何与各层级规划体系相贯通，进而保证都市圈规划的实施？虽然部分地方在跨界合作单元的空间规划上积累了一定经验，但如何从整体上解决这一问题，进而保证都市圈规划的科学性则仍旧是一个有待研究的问题。第三，本文论及了都市圈协同规划的名称与内容的不对称性，但是，我们应当注意到的是：规划名称与内容无法对应本身并非规划命名的问题，更为本质的原因在于规划内容彼此的关联性无法简单地用“发展规划”“空间规划”等进行区隔。任何规划内容最终都需要经由具体的空间规划安排方能“落地”，任何国土空间利用的规划安排都应当与区域发展战略相对应。如何科学划分都市圈协同规划的类别、构建科学的都市圈规划体系仍是一个有待回答的问题。