读懂二十届三中全会决定｜新一轮财税体制改革将迈向何方？

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财税体制的改革方向：规范政府财政收支、央地财政关系再调整。视觉中国/图

2024年7月15-18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京举行，全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。

21日下午，两万余字的《决定》全文公布，共涉及三百多项改革举措。其中近八百字的内容，阐述了深化财税体制改革的方向和具体举措。

过去半年，财税体制改革一直是社会关注的热点话题。2023年底，中央经济工作会议上首次提出“要谋划新一轮财税体制改革”。

此次改革，延续了党的十八届三中全会关于财税体制的改革方向，主要涉及两大内容：规范政府财政收支、央地财政关系的再调整。

随着各级政府“过紧日子”成为常态，规范财政收支变得尤为重要。对此，《决定》提出了零基预算改革、优化税制结构、税收征管改革等多项举措。

关于央地财政关系的再调整，改革总体思路是增加地方自主财力，提升财力与事权匹配程度。此外，适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。

“不得违规要求地方安排配套资金。”7月19日，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀在新闻发布会上介绍《决定》时表示，针对地方政府和基层财政困难，要完善中央和地方财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度。

值得注意的是，针对财税体制改革，《决定》中的部分表述是首次出现。例如，劳动性所得统一征税；研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税；适当下沉部分非税收入管理权限等。

劳动性所得统一征税

《决定》中，关于深化财税体制改革的第一句话，就是“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”。

其中，依托“政府信用”的提法此前少见，暂未明确是何种收入。一般来说，依托行政权力获取的收入对应一般公共预算收入，依托国有资源资产获取的收入对应国有资本经营预算收入。

2021年11月，湖南省政府在关于预算制度改革的方案中，提到了依托“政府信用”的收入，要纳入政府预算管理。其他省份则未见有相同表述。

政府财政收入有“四本账”：一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入。其中，最重要的是一般公共预算收入，它以税收收入为主，还包括非税收入。

此次财税改革中，优化税制结构是重要内容。

《决定》中写道，研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。

近年来，国务院多次强调要清理规范税收等优惠政策，这有助于规范税收收入、形成全国统一大市场。

2024年6月6日国务院颁布的《公平竞争审查条例》中明确，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得给予选择性、差异化财政奖励或者补贴。

在税制改革中，个人所得税的相关内容备受关注。

《决定》中明确，要健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。

“劳动性所得统一征税”的说法也是首次提出。

2018年修订的个人所得税法将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费等四项所得合并成为综合所得。此外，还有经营所得，利息、股息、红利，财产租赁，财产转让及偶然所得类型。

综合所得的收入，采取累进税率，有起征点，并设立了专项附加扣除。经营所得也采取累进税率，其他所得则是分类征税，税率均为20%。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文向南方周末记者解释，工资薪金等四项收入，基本都属于劳动性所得。劳动性所得统一征税，实际上是要扩大综合所得范围。

经营所得由于具备劳动性所得的性质，后续是否纳入综合所得，还有待观察。

2023年11月，国家税务总局沈阳市税务局工作人员姜英爱撰文表示，建议分阶段逐步推进综合所得扩围，先将经营所得纳入综合所得范围。

她在论文中写道，经营所得与综合所得中的劳务报酬所得，两者界限越来越难以区分。将经营所得纳入综合所得征税，一定程度上有助于遏制违规利用“税收洼地”，通过转换收入性质、虚假申报等方式逃避纳税。

在规范政府支出方面，《决定》写道，要统一预算分配权，提高预算管理统一性、规范性，完善预算公开和监督制度。完善权责发生制政府综合财务报告制度。

消费税征收环节后移并稳步下划地方

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中，关于央地财政关系的表述为：保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

二十届三中全会对央地财政关系有了新的定位：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

首先是增加地方自主财力，拓展地方税源，提升市县财力同事权相匹配程度。

粤开证券研究院院长罗志恒告诉南方周末记者，营改增之后，地方政府缺乏地方税主体税种，叠加土地市场不景气等因素，有必要增强地方可支配财力，拓展地方税源，提高地方政府的积极性。

根据财政部数据，2024年1-6月，全国一般公共预算收入115913亿元，同比下降2.8%，扣除2023年同期中小微企业缓税入库抬高基数等特殊因素影响后，可比增长1.5%左右。

《决定》中写道，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。这一措施，将直接增加地方财政收入。

消费税与增值税、企业所得税、个人所得税并称为中国的四大税种。消费税共计15个类目，主要是烟、酒、燃油、车四大项，并集中在生产环节征收。

根据国家统计局数据，1994年分税制以来，中国消费税规模从487亿元攀升至2023年的1.6万亿元。过去十年，消费税占当年税收收入比重保持在8%左右。

消费税为中央税，但中央财政对各地消费税的增长有所返还。

根据国务院发布的文件，1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增。递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，也就是说，两税全国平均增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。

五年前，国务院就曾提出“消费税征收环节后移并稳步下划地方”的改革措施。

2019年国务院公布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知》中表示，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。具体办法由财政部会同税务总局等部门研究制定。

然而，改革并未真正落地。

2024年7月，财政部原部长楼继伟在一场论坛上解释，消费税改革为何没有明显进展。

楼继伟说道，烟、酒从人类健康的角度上来看有负外部性，各国都设置高税率提高价格抑制消费，并且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方，各地都会鼓励烟、酒的销售，不利于矫正负外部性。

消费税征收环节后移至批发、销售环节后，征收难度随之增加，需要进一步细化征管规则。

一位地级市税务部门工作人员告诉南方周末记者，消费环节征税，主要是“以票控税”，如果消费者不开发票，税务部门便难以征税，也加大了监管难度。

改革后，将增加地方的税收收入。视觉中国/图

不得违规要求地方安排配套资金

《决定》中写道，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

目前，三项收入均属地方财政收入。改革后，也将增加地方的税收收入。

1985年，为筹集城市设施建设和维护资金，中国开始征收城市维护建设税。征收对象为缴纳增值税、消费税的单位和个人。按照实际缴纳的增值税及消费税的总额，再乘以纳税人所在区域的税率，市区为7%、县城及乡镇为5%、其他地区为1%。

根据财政部数据，2023年，全国城市维护建设税5223亿元，同比增长2.9%。

1986年，中国开始征收教育费附加，专门用于发展地方教育事业，属于预算外资金。后来，又开始征收地方教育附加。随着预算管理制度改革，两项附加费被列入非税收入栏目之中，属于“费”而不是“税”。

与城市维护建设税一样，教育费附加、地方教育附加的征收，均以实际缴纳的增值税及消费税总额为依据。教育费附加征收标准为实际缴纳总额的3%，地方教育附加征收标准为总额的2%。

一家大型税务公司董事长在社交媒体写道，每次给客户做税务风险健康检查，都要算城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加，颇感不便，盼早日合并同类项。

施正文告诉南方周末记者，两个附加收入相当于从费改成了税，加上授权地方在一定幅度内确定具体税率，等于扩大了地方税权。

地方还能在哪些领域拓展税源？

上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群对南方周末记者说，最适合地方的税源就是房地产税，虽然开征难度大，但可以做出尝试，比如征收豪宅的房地产税。

增加地方自主财力的同时，改革也明确要求提升市县财力同事权相匹配程度。

此外，《决定》中写道，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。

改革的目的，在于增加地方收入。中央承担更多事权，可以减少地方支出，进一步推动地方财政收支平衡。这一改革方向，也延续了过去的思路。

2022年5月，国务院办公厅下发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。

意见中强调，明晰界定省以下各级财政支出责任。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。

如果是共同财政事权，就要逐步明确划分省、市、县支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。

2015年财政部印发的《中央对地方专项转移支付管理办法》中就明确规定，属于中央事权，中央委托地方实施，相应设立的专项转移支付项目，中央应当足额安排预算，不得要求地方安排配套资金。

此前，适当增加中央事权也有过尝试。

2021年4月，国家知识产权局局长申长雨在一场发布会上表示，“适当加强中央在知识产权保护方面的事权，做到与国家‘十四五’规划纲要的有机衔接、细化落实。”

新一轮财税体制改革任务明确后，还需制定执行细则，加上各级政府部门的推动，才能实现规范政府财政收支、调整央地财政关系的改革目标。

南方周末记者 吴超

责编 张玥

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