卢锋：宏观调控历史演进与供强需弱现实失衡

题记：2024年7月28日下午，中国经济观察报告会第69期“改革新征程与经济新观察”在线上线下同步举行。本次报告会由北大国发院智库中心和网易财经主办，北大国发院传播中心、MBA中心、EMBA中心协办。本文根据北大国发院校友学院发展基金讲席教授卢锋的主题演讲整理。

改革时代的几次三中全会有关全面改革决定，提供了回顾和认识我国经济体制与宏观调控范式提出与发展的权威历史文献。1978年十一届三中全会至今46年间，中共一共召开10次三中全会，其中4次主题涉及部门性改革与紧急形势下宏观政策调整部署，其余6次都针对不同阶段的全面改革议题进行决策，记录了我国市场经济体制改革探索的实践与认识历程，而宏观调控命题的提出与定位构成新体制建构与发展的重要主题之一。从这个角度观察，最新三中全会改革决定聚焦“健全宏观经济治理体系”，提出了一些全新的方针表述。

我国体制转型与谋划改革的根本特点与成功经验，是遵循实事求是与问题导向原则，从现实经济矛盾与既有体制背景条件出发，探索体制改革方向与政策调整路径。宏观调控概念的提出和演变，更是不同时期宏观经济形势特点与政策实践面临的现实问题密切相关。近年我国经济运行大势，呈现供给能力较强与需求增长偏弱的总量不平衡矛盾关系，折射经济发展新阶段的积极因素与制约条件，客观上需要通过实施宏调与深化改革相结合的应对措施推进经济再平衡。

就此谈两点：首先简略回顾改革时代宏观调控概念提出与演进过程，观察认识最新改革决定有关宏调政策方针的新表述及影响。接着观察近年经济运行供强需弱的不平衡态势，从历史比较角度讨论新型失衡特点及再平衡政策要求。

一、“宏观调控”的提出、发展与新表述

计划经济时期没有宏观调控一说，今天人们耳熟能详的“宏观调控”，其概念的酝酿、提出与丰富完善，经历了一个长期演变过程，并在多次三中全会改革决定中得到凝练而权威的呈现。这方面情况为学习和理解最新改革决定有关新命题提供了必要背景。

计划经济时期，国民经济运行必然也会涉及宏观层面关系：如经济增速是否合理、结构比例是否协调、货币发行是否适度等，在这个意义上当时国民经济管理自然也包含今天通常所指的宏调内涵。然而与当时经济内外环境与制度安排相适应，计划时期另有一整套经济理论和概念支持的政策分析语境，学界和决策部门一般不采用宏观经济或宏观政策等现代经济学概念。当时国家及政府部门作为计划制定和执行的全权主体，不分微观或宏观地全面管控国民经济，也不存在提出宏观经济政策概念的逻辑和现实依据。

进入改革开放时代后情况很快发生改变。作为改革初期体制转型的重要举措，国家在多个经济领域放松行政管制，不同程度赋予企业和其它经济主体微观决策权，政府退出微观层面直接管控的改革前景逐步趋于明朗。在改革时代新的体制环境下，国家应该采用什么新的方式介入和管理经济，作为一个重大的现实和理论问题提到学界和决策部门面前。

例如1984年中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》，就详细论述了这方面问题。该决定第六部分聚焦“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”，其中总结计划经济时期政府直接控制经济的经验教训，指出今后各级政府部门原则上不再直接经营管理企业，并根据实践经验提出政府管理经济的多方面职能，包括制定发展战略和计划、部署基础设施和基本产业重点工程、掌握和运用经济调节手段等等。不过有关论述并未采用“宏观调控”概念。这个事例也表明，我国经济体制探索选择绝非简单依据学理逻辑设计，而是从发展实践所面临现实矛盾入手，通过本源性分析科学审慎地评估选择。

体制转型重大进展，往往受到历史关键时点看似偶然因素的影响；上世纪八十年代官方确定“宏观调控”概念，直接背景是1988年的严重通货膨胀形势：面对局部商品抢购与银行挤兑的通胀失控风险，中央在1988年9月30日十三届三中全会上果断决定，“把明后两年改革和建设的重点突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上来”，着力压缩社会总需求和抑制通货膨胀。同时强调“治理经济环境，整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来”：开始明确采用宏观调控这个重要政策方针概念。

1992年中共十四大确定社会主义经济体制目标时确立两个相互联系的命题：一是市场机制对资源配置发挥基础性作用，二是政府对经济运行进行宏观调控。十四大政治报告对上述两点的表述是：“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，其中宏观调控甚至在文本形式上对市场配置资源具有前置地位。这从一个角度显示，当时决策层在经济体制改革目标上作出突破性决策同时，用突出“宏观调控”来显示对体制转轨可能出现的波折风险，具有谋而后定的心理准备与应对方针。

此后历次有关经济体制改革决定，无不结合体制转型实践经验创新诠释宏观调控方针定位与主要任务。1993年十四届三中全会的改革决定，对相关方针更为从容地表述为“转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系”，规定宏观调控的主要任务是“保持经济总量的基本平衡”和促进经济结构优化等。2003年十六届三中全会的改革决定，提出进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，要求货币政策要在保持币值稳定和总量平衡方面发挥重要作用。2013年十八届三中全会提出“科学的宏观调控”新方针，强调“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，其主要任务仍包含保持经济总量平衡等。

二十届三中全会改革决定，延续了十一年前三中全会有关“科学的宏观调控”的方针，然而具体内容论述显示多方面变化。一是第五部分中心词成为“健全宏观经济治理体系”，早先“宏观（经济）调控体系”提升为“宏观调控制度体系”。二是凸显“国家战略规划”在“宏观经济治理体系”中的特殊地位作用，要求“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，与十一年前宏观调控“以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段”的方针比较，“国家发展规划、重大战略”在实施层面的整合作用显著增大。三是没有像早先几次改革决定那样，在文本上直接阐述宏观调控的方针定位与主要任务；不过决定第五部分有关深化财税和金融体制改革的条文，不少内容体现了针对目前现实经济问题的用意。

这次虽在三中全会改革决定中第一次采用宏观经济治理的表述，不过此概念近年早已提出。2020年5月中央“关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见”，就提出“创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制：……创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力。（一）构建有效协调的宏观调控新机制。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段，投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度”。

2021年3月发布的“十四五规划和2035年远景目标纲要”，提出“创新和完善宏观调控，提高政府治理效能。健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。”2022年10月二十大政治报告中，要求“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。”

对此有两点观察。第一，决定要求“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”，市场要理解宏调部门运作规则和机制，或许要更加系统了解国家规划和重大战略内容，理解更为长期的规划和战略与通常认为针对短期形势的宏观政策存在什么联系，这对需要关注政策动向的市场分析人士显然是一个颇具挑战性的要求。另外宏调部门要最大化实现政策意图，也需重视与市场和公众的有效沟通，使其充分理解宏调政策内在逻辑与预期效果。早先宏观调控逐步形成一套政策逻辑，现在把宏观调控提升为宏观治理，宏调政策实施要“围绕”国家规划和重大战略，有关部门或需更清晰地阐述新的宏调机制，帮助市场和公众更准确理解，才能使宏调起到事半功倍的效果。

第二，从十四大确立宏观调控命题以来，历次有关全面改革的三中全会决定，都包含有关宏观调控定位及其保持总量平衡等目标的论述。或许是2021年制定的十四五和远景目标纲要对此已有表述，或许是考虑目前宏观经济运行较为平稳，这次《决定》没有直接和正面阐述宏观调控的职能和任务，在30余年多次三中全会全面改革决定中第一次这样处理。不过《决定》明确坚持“科学的宏观调控”表述，财政和金融等部门改革措施多方面涉及宏调内容，另外近年宏调仍体现逆周期调节和谋求总量平衡的政策意图，可见近年决策层强调宏观经济治理，并不意味着放弃早先宏观调控的基本原则和方针。

几十年来我国在市场化取向改革实践中提出并不断改进完善宏观调控，高度重视宏观经济总量平衡、逆周期调节、长期与短期关系、总量与结构关系、价格工具与数量工具关系等等，对体制转型和经济发展发挥了重要保障作用，积累了丰富和宝贵的经验。近年根据新时期经济内外环境变化，提出了宏观经济治理、宏观调控制度、跨周期调节、围绕规划和战略实施宏观政策等新命题新方针，体现了创新谋变取向。如何把理论和概念创新与解决宏观经济运行面临新问题结合起来，在应对化解现实矛盾中检验和发展宏调新范式，是目前理论研究和实践探索面临的重要议题。

二、关注经济供需强弱新型失衡

近年我国经济保持韧性增长态势同时，逐步呈现一种以供强需弱为特点的新的总量与结构不平衡，对我国经济增长带来明显制约和困扰。需关注经济供需强弱新型失衡的特点和影响，针对其特殊成因把必要宏调和改革结合起来进行有效治理以推动经济再平衡。下面在简略观察供强需弱失衡现象基础上，结合历史上几次需求不足情况考察其特征，并分析调整和改革的必要性。

过去一段时间我国经济运行呈现一个全局性特点，就是供给能力较为强劲与需求增长相对弱势并存的格局。得益于改革开放构建的市场经济体制与配套政策环境的支撑作用，我国经济供给端总体仍保持活跃的产业技术升级态势以及对市场信号响应能力，在基建、传统及新兴部门都保持活跃产业升级态势与比较充裕产能。总供给特别是工业制造供给能力较强，显示经济发展潜力与积极前景。然而需求端近年持续偏弱，经济下行压力挥之不去，派生通胀物价走低、经济追赶放缓、青年失业增压、金融风险频发等；这些问题与信心不足与预期转弱形成互动，使得经济内部某些结构性矛盾呈现复杂化趋势。

决策层从2018年以来在每年评估宏观经济的关键节点，不断提示经济增长面临下行压力和需求不足问题，并采取多方面逆周期宏调措施应对。近年货币、财政、基建等宏观政策工具频频发力，对稳定经济增长也实际产生积极影响，然而由于近年供强需弱失衡原因超出狭义宏观政策范畴的某些深层结构性因素，宏调政策未能根本扭转近年不平衡格局。下面从改革时代发生的几次总需求不足情况的历史比较角度，探讨近年供强需弱代表的新宏观失衡现象及其成因。

改革时代前30多年的大部分时间，我国宏观经济通常面临信贷和投资扩张压力，受到经济偏热与通胀困扰，然而宏观经济运行也面临过几次总需求不足情况。第一次发生在改革初年。针对1978年前后经济扩张政策加剧经济比例失调问题，1979年中央实施 “调整、改革、整顿、提高”八字方针，紧缩政策对经济再平衡产生积极效果同时，也伴随1980-1981年出现需求偏弱情况，尤其是1981年经济增速降到5.1%低位显示过度紧缩征兆。1982年改革深化并退出紧缩政策，迎来80年代中期多年高增长。

第二次是80年代末需求不足经济衰退。80年代前中期经济强劲扩张派生经济过热和通胀压力，显著通胀数年发酵演变为1988年抢购与挤兑风潮危机，高层果断实施严厉紧缩措施，叠加随后特殊政治环境因素，1989-1990年前后经济明显面临总需求不足困难，1989和1990年经济增速分别回落到4.2%和3.9%，大幅低于改革时代潜在增速。1990年以后宏观政策逐步趋于放松，特别是得益于邓小平1992年南巡讲话推动改革突破，1992年经济进入多年超高增长期。

第三次是世纪之交内外部多重冲击导致总需求疲软与通货紧缩。对90年代中期严重通胀的紧缩治理措施伴随某种超调效应，大规模国企改制对劳动力市场派生失业压力，东亚金融危机冲击造成出口困难，内外多重因素叠加导致改革时期最严峻的总需求不足困难，经济低增长和通缩压力前后延续4-5年。面临困难形势决策层坚持推进改革和入世开放，宏调方面实施一系列扩大内需政策，经多年调整迎来新世纪初年开放经济景气繁荣。

第四次是2008年底美国金融危机冲击导致我国出口一度急剧收缩，伴随沿海地区外向经济部门就业形势短期显著恶化，经济面临总需求不足的显著风险。然而当时国际环境有利于大国合作应对危机，国内实施大规模经济刺激措施，到2009年2季度经济已快速复苏并于下半年再回高增长轨道。这次总需求不足持续时间较短，主要表现在2008年4季度和2009年1季度，从年度数据中几乎看不出来。

与上述几次比较，近年供强需弱失衡有几方面特点。一是延续时间较长。早先总需求不足以世纪之交那次最长，2008-09年那次最短，四次总共大约11年前后，平均每次或不及3年。这次在2018年呈现需求偏弱伴随增长动力不足最初动向，疫情期间多重冲击重创需求增长，疫情后经济复苏仍未能摆脱需求不足困扰，可见其前后已延续6-7年，显著超过早先总需求不足平均延续时间。需求偏弱失衡延续时间较长，形成经济低景气度与预期偏弱信心不足之间的相互影响加持，导致多方面经济矛盾关系趋于复杂化。

二是除了疫情期特殊情况近年需求不足伴随经济波动的幅度有限。上述前三次总需求不足时，经济增速都显著低于当时潜在增速，尤其是上世纪80年代两次需求收缩伴随经济大幅波动，90年代政府部门宏调能力提升使得经济波幅趋于收敛。近年疫情期经济剧烈波动，然而疫情前后或非疫情期需求偏弱并未伴随经济大幅起落。这显示目前总需求偏弱较大程度与发展新阶段深层结构矛盾逐步释放有关，也得益于宏调分析和调控能力提升对冲需求不足影响。经济波幅趋缓是积极现象，不过客观上也增加了认识和重视新一轮失衡的困难。

三是近年供强需弱失衡和内需不足的结构特点更加突出。首先，近年内外多方面因素推动我国出口增长较快迈上新台阶，总体而言近年外需增长对我国总需求增长的平均贡献度较高。下图数据显示，2010-2018年我国净出口对总需求贡献率为负数，2019至今平均为正的两位数，显示总需求持续不足总体看不是由外需走低导致，而主要由于内需不足。

其次分别从内需两块基本内容投资和消费看，投资在疫情冲击下经历了一次性剧烈波动，纵观其近年表现制造业和基建投资较好增长，投资减速主要是房地产开发部门由于部门政策调整引入投资持续收缩。房地产部门萎缩影响其产业链上下游不同环节，成为近年经济国内循环最明显的堵点之一。

如果说房地产投资下行对内需拖累与特定政策环境变化相联系，影响本轮需求偏弱的消费不足问题则存在更为深层的体制与经济根源。从国际比较数据看，我国人均GDP与世界平均水平接近，比G20新兴经济体高出近三分之一，但是国民储蓄率与消费率则分别较大幅偏高与偏低，居民消费率也很低。虽然考虑“实物社会转移”因素后我国居民消费率显著调升，然而该指标调整后仍较大幅度低于全球平均水平，也低于G20新兴经济体平均水平。

与上述数据相一致，我国消费、GDP、投资全球占比存在较大差离。与世纪之交内需疲软时消费不足比较，目前消费不振原因更为复杂，居民消费不足显然存在体制和体制根源。例如从三类公民的每年人均养老金来看，其间巨大差别凸显体制内外、城乡之间的反差，一定程度上与公共财政转型滞后存在关联。居民消费不足的另外一点重要原因，是我国公共部门掌控大量资源，其较大比例长期通过不同管道持续投资于提高经济的供给侧能力，用于支持居民收入增长与居民消费提升的比例则相对不足。

最后，供给端走强、制造业升级与国内吸收不足，推高外贸竞争力与顺差规模，伴随外部经贸关系出现新矛盾。尤其是我国电动汽车等“新三样”出口大幅飙升，很快引发美西方国家贸易保护措施。美国以产能过剩为题发难，决定对我国电动汽车额外加征100%关税。欧盟则在去年10月对我电动车进口发起反补贴调查，并从7月4日开始临时加征关税。美欧上述政策反应其保护主义错误倾向，客观原因则是我新一轮出口顺差结构特点与美欧在经贸领域形成新的竞争关系，对绿色转型具有战略意义的新三样出口飙升更使美欧倍感纠结。另外美西方对我整体战略演变和竞争博弈动机放大，也产生推波助澜作用。

三、小 结

总体看，上述供强需弱格局是一种矛盾或辩证现象：其中“供强”是我国经济成长特别是制造业等产业升级的令人鼓舞现象，“需弱”则是在经济发展过程中由内外多方面环境和体制因素派生的不利因素；然而这里的一正一负因素并不能自然地相互抵消中和，而是组合匹配形成经济总量与结构层面的失衡关系与问题。与改革时期早先几次总需求不足比较，近年供强需弱失衡呈现多重新特点，正在成为制约我国经济增长潜力充分释放与不利于高质量发展的全局性因素之一。

纵观我国经济体制改革历程，宏观调控的提出和发展是体制转型实践探索与理论创新的重要主题之一，保持经济总量平衡与结构合理则是宏调的基本目标之一。新改革决定突出“国家战略和规划”对“宏观经济治理体系”引领作用，显示宏调决策思维的调整创新。考虑充分释放增长潜力实现两步走现代化目标，是执政党制定的的顶级层次战略规划的核心内容，宏观经济治理体系概念又具有超出短期宏调的广阔视角，后续需在最新改革决定引领下，针对供强需弱的现实矛盾加大积极宏调政策实施力度，同时“以经济体制改革为牵引”对症施策推进宏观经济再平衡。