长江日报

高占军

国家金融与发展实验室特聘高级研究员

哈佛大学访问学者

原中信证券董事总经理

经过9个月的艰苦谈判，中间数度僵持，美国国会终于在圣诞节前夕就规模高达9000亿美元的新一轮财政纾困计划达成一致。在胶着的谈判中，双方均做出了重大让步：民主党未能履行其对州和地方政府进行支持的许诺，也放弃了财政部对美联储紧急贷款工具所提供的资金支持；对于共和党而言，则不再坚持让企业免受雇员因感染病毒对其起诉的条款。更具戏剧性的一幕是：法案好不容易得以在国会通过，但事隔一天，总统竟然要求重新修订否则拒绝签字。本文拟详解与该法案有关的各大看点，并评估其对经济可能产生的影响。

9000亿美元分解

此轮纾困计划总规模9000亿美元，占GDP的4.3%。金额最大的前三项是:（1）向小企业（PPP+其他）提供支持，共3250亿美元；（2）对个人和家庭发放现金支票，共1660亿美元；（3）为失业者提供救济，共1200亿美元。紧随其后的是:（4）支持教育资金，共820亿美元；（5）疫苗、病毒检测和接触者追踪，共550亿美元；（6）包括航空业在内的交通部门，共450亿美元。除此之外，在食物券和农业、房租补助、帮助低收入群体和少数族裔的小银行、电影院、娱乐场所和文化机构以及儿童照顾等项，也都有百亿美元以上的支出（见图1）。

但并非所有的措施都能被这9000亿美元的数字简单涵盖。比如税收减免部分就未包括其中，据估计也有1200亿美元左右。另外延长对租房户和抵押贷款购房者提供的保护措施，避免其因未及时支付租金或贷款而被驱逐出户，这项政策极为重要，也未完全在数字中体现出来。

图1 美国第五轮9000亿美元财政支持计划分解

资料来源：笔者根据Legislative text and congressional summaries以及《华尔街日报》提供的数据制图。

支持小企业

这始终是一条主线。此次向小企业提供支持约3250亿美元，超过总规模的三分之一，再次体现了这一点。3250亿美元中，有2800亿美元补充到薪酬保障计划（PPP）中，另外450亿美元进入到其他项目。对于在疫情期间亏损的小企业，可以申请第二轮PPP贷款。

现金支票

对个人和家庭发放现金1640亿美元。这是众所关注同时似乎也是最令人激动的部分。发放标准是：年收入低于7.5万美元的成人每人600美元支票，夫妻合计收入低于15万美元者可得1200美元，17岁以下（不含17岁）儿童每人600美元。

当个人收入超过7.5万美元，户主（head-of-household）收入超过11.25万美元，以及已婚夫妇共同申报的收入超过15万美元时，发放金额随收入的进一步增加而逐渐减少直至归零。归零的标准是：对于没有孩子的个人，收入达到8.7万美元；对于已婚夫妇，共同收入达到17.4万美元。

增加失业救济金

共包括两项内容：一是继续提供补充失业救济金，每周300美元；二是延长大流行紧急失业救济金（PEUC，Pandemic Emergency Unemployment Compensation）的提供时间。两项合计，预计需要资金1200亿美元。

❑ 继续提供补充失业救济金

2020年3月份通过的《关爱法案》提供的补充失业救济金是每周600美元，已于今年7月底到期。

因随后进一步的纾困谈判陷入僵局，8月初特朗普强行签署总统行政令，其中一项就是由联邦政府提供每周300美元的补充失业救济，但需要由各州申请，且申请的州除了联邦300美元外，还要自己再拿出100美元，使金额合计达到400美元。但由于各种原因，并不是所有的州都进行了申请，所以估计很多人并没有拿到这笔钱。无论执行情况如何，这一项也于12月份到期。

新法案继续补充失业救济金，每周300美元，可持续至2021年3月中旬，之后逐步减少至4月初完全结束。

谁有资格享受这300美元失业救济？共有两类人：一是有资格领取州失业保险的人；二是有资格领取“新冠疫情失业补助”（PUA，Pandemic Unemployment Assistance）的打零工者（gig workers）和自雇者，这些人传统上通常无资格享受州失业保险。

❑ 延长大流行紧急失业救济金的提供时间

将大流行紧急失业补偿金再延长11周至24周。PEUC由联邦政府提供，是对那些已用完州失业救济的失业人群提供的额外失业补偿，此前提供的时间是13周，现在又延长了11周至24周。

对此需要略做解释：美国大部分州为失业人员提供长达26周的失业救济，期限一到即终止。但因为疫情，联邦政府为这些已领完州失业救济的人群再额外提供补偿。州提供26周，再加上联邦政府提供的这24周，合计达50周，大致相当于提供一年的失业救济。

教育、疫情、交通及其他

除去以上占比最大的三项外，余下的近3000亿元相对分散。其中，支持教育的资金有820亿美元，疫苗、病毒检测和接触者追踪有550亿美元，包括航空业在内的交通部门有450亿美元。除此之外，在食物券和农业（130美元+130美元）、房租补助（250亿美元）、为低收入群体和少数族裔服务的小银行（120亿美元）、电影院、娱乐场所和文化机构（150亿美元）以及儿童照顾（100亿美元）等项，也都有百亿美元以上的支出。

税收优惠

对获得PPP贷款资金的小企业进行双重税收减免（这被财政部长姆努钦称之为a tax-break “double dip”）。据城市-布鲁金斯税收政策中心[1]估计，此举为企业减少的税额可达1200亿美元。

需要说明一下的是，此前无论是财政部长姆努钦还是国税局，都阻止企业减计以所获得的免税资金支付的租金、水电费和其他费用。国税局说，税法禁止对这一税收优惠加倍。但国会立法凌驾于财政部和国税局之上。有意思的是，两党都倾向于让企业能够进行这种减计，享受双重优惠。有些企业享受的税收优惠甚至超过其获得的小企业贷款资金的数额，相当于负税率。

其他的税收优惠措施还包括：为那些挣扎着给工人发放工资的雇主提供税收抵免；暂时扩大对可再生能源的税收优惠；无限期延长对啤酒、葡萄酒和烈酒消费税的下调；对于向低收入地区投资和雇用弱势群体工人的企业，其享受的税收优惠措施被延长五年。

美联储的紧急贷款工具被收回

很难想象，在此轮财政纾困法案的谈判中，竟然还涉及到美联储紧急贷款工具的回收问题。这个问题很复杂，详情笔者拟另专文讨论。简单的解释是：2020年3月底国会通过了《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》（即《关爱法案》，CARES Act），授权财政部动用4540亿美元用于支持美联储的紧急贷款工具，目前还有4290亿美元尚未使用，财政部和共和党议员据其对《关爱法案》的解读，认为年底前需要将未使用的资金回收，且如果没有国会的同意，不允许再重新发起类似的项目，民主党议员则坚决反对。但最后，共和党占了上风，用于支持美联储的这些剩余资金被全部回收。

共和党人说，这会使美联储的独立性得以保持，因为限制重新启用，美联储就避免了未来应政府要求，将资金用于政治和社会政策目的。前任美联储主席伯南克于12月19日罕见地站出来就此提出公开警告，强烈要求保留美联储的这些工具，以应对未来可能出现的危机。美联储现任主席鲍威尔虽不情愿，但也无可奈何。

民主党人说，如果明年1月份控制了参议院，将重新审视目前的协议。现在的表述是：如果没有国会的同意，不允许重新发起类似的项目，但未排除可以发起内容更广泛的项目的可能性。

谈判过程中双方的重大分歧与让步

对于这项财政纾困法案，双方均做出了一些让步。

民主党做出了两大让步：第一，放弃了对州和地方政府提供支持的许诺；第二，未坚持保留美联储的紧急贷款工具。

对于共和党而言，则放弃了让企业免受雇员起诉的条款。

两相比较，民主党的让步更大。所以，若以谁让步多衡量成败，则这次谈判最终仍然是共和党的胜利。

自今年4月份以来，美国两党就财政纾困计划进行了持续的拉锯式谈判，双方针锋相对，僵持不下。让笔者印象深刻的是，在这一系列谈判中，共和党始终占据上风，就算形势于己不利，也能全身而退。是共和党能力更强，还是参议院（目前共和党掌控）权威更高？目前看，答案并不那么显而易见。

对经济的可能影响

国会预算办公室（CBO）的一份研究显示，就对经济的影响而言，以每一美元投入对GDP的拉动衡量，PPP拉动36美分，失业救济拉动67美分，现金发放拉动60美分，直接对州和地方政府的支持拉动88美分。[2]

本次财政纾困计划规模9000亿美元，占GDP的4.3%，经济学家估计其对下一年GDP的拉动在0.5至1个百分点之间。位于伦敦的一家经济研究咨询公司凯投宏观（Capital Economics）认为可拉动0.5个百分点，并将对2021年美国GDP增速的预测从5%提升至5.5%。牛津经济研究院（Oxford Economics）则将预测上调1个百分点至4.5%。

《华尔街日报》的一份对经济学家的调查显示，预测美国今年四季度GDP增速合年率为4.1%，明年一季度为1.9%。

总统何时签字生效陡升变数

该法案两院投票通过后，经总统签字才能生效成为法律。但22日晚些时候，对此次谈判沉寂多时的特朗普突然对该法案表示强烈不满，一是批评法案包含了很多与疫情无关的内容，二是认为发放的现金金额太低，要求将每人600美元增至2000美元。

因此前普遍预期总统会立即签字，这意外的消息顿时引起轩然大波。笔者观察，此事如何演绎存在如下几种可能：

第一，假设特朗普是认真的，即法案如果不修订就否决。在此前提下，“皮球”被踢给国会。而国会有两种选择：（1）推翻总统的否决。这样需要两院分别以三分之二的多数通过。但通过法案容易，推翻特朗普的否决难——虽然法案此前在两院均以压倒性多数通过（众议院359:53，参议院92:6），然而因很多共和党议员仍惧怕特朗普，所以获得足够的票数几无可能。（2）国会按照总统的建议重新修订法案。增加现金支票至每人1200美元，意味着从现有的1640亿美元增至4800亿美元以上。民主党没问题，但不少极端保守的共和党议员未必认可，最后达成一致需要耗时耗力，年内能否达成还是一个大大的问号。

第二，特朗普只是说说而已，仅试图借此声明突出自己，但最终仍会签署。笔者以为这种可能性更大些，因为如果否决，不仅是法案修订可能遥遥无期使企业和个人得不到救助，更重要的是从政治上讲，可能会引起共和党的众怒，更何况需要同时签署的除了救济法案，还有联邦政府下一年财年的支出法案，若否决，到12月28日政府就会“关门”了。

第三，特朗普不否决但也不签署。若如此，则法案在10天后自动生效。对总统来说，这是最消极笨拙的一种方式，预计采取这一选项的概率不会高。

在两院就财政支持计划达成一致后，财政部长姆努钦曾说年底就可以将现金发放到个人和家庭手中。现在看来，这一许诺能否实现，还存在较大不确定性。

[1] 总部位于华盛顿特区的无党派智囊团，由城市研究所（Urban Institute）和布鲁金斯学会（Brookings Institution）共同成立。

[2] ” Stimulus Deal Likely to Spur Faster Economic Growth Later Next Year”, 《华尔街日报》，2020年12月22日。

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中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。