存款保险制度背后的政治博弈

在中国，存款保险制度酝酿二十年之久。

“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013-2020》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的"部门权力之争"”。而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

回顾存款保险二十年来时路，堪称观察中国式决策的样本。数次加速，又数次搁置，背后折射的是颇为微妙的部门利益图谱，以及在此基础上所建立的、欠缺顶层设计的监管协调机制之困。

南方周末2013年8月的一篇报道详细还原了存款保险出台幕后的政治博弈。 以下是节选：

脆弱的信心崩溃了，存在银行里的钱也会有去无回。

一个个营业部，挤满了情绪激动的人群。人们高声叫嚷着，取出存款，所有存款。

这是1997年的海南，中国金融史上一场并不久远的噩梦。

噩梦在此后数年间接二连三地降临。海南发展银行、威海市商业银行、郑州城市合作银行、汕头市商业银行等陆续发生大规模挤兑。

最终是国家出手。自1997年以来，在中国的11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司外，其他机构的债务清偿都由国家兜底—人民银行被迫以再贷款名义提供资金。

然而，这种国家信用背书的制度，即“隐性全额存款保险”制度之下，代价惨痛，央行亦难堪重负。 公开数据显示，自1998年至2003年以来，中国有三百多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过1700亿元。央行对这些即将关闭的金融机构被迫发放的信用贷款显然收回无望。

不过，如果建立存款保险制度，测算结果显示，可节约央行的再贷款资金五百多亿元。

全世界大部分国家都选择了这种制度。1933年，一场银行危机后，美国建起了世界上首个全国性存款保险机构，很快就被各国效仿。国际存款保险机构协会的统计显示，目前已有111个国家（地区）建立了存款保险制度，而金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，绝大多数都已建立存款保险制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中国。

事实上，在中国，迟迟未能破冰的存款保险制度已酝酿近二十年之久。

“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013-2020》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的"部门权力之争"”。而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

回顾存款保险二十年来时路，堪称观察中国式决策的样本。数次加速，又数次搁置，背后折射的是颇为微妙的部门利益图谱，以及在此基础上所建立的、欠缺顶层设计的监管协调机制之困。

二十年轮回

关于存款保险的官方表述最早可追溯至二十年前。

1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。四年后的全国金融工作会议再度提及存款保险，不过，与现在全部存款性机构参保不同，那时的思路是要研究和筹建“全国性中小金融机构的存款保险机构”。

也就在这一年，中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭。此后数年，金融机构风险频发，储户心理恐慌加剧。

当年年底，央行成立了存款保险课题组，时任中国人民银行监管二司司长的刘士余开始带队做基础性的理论研究。一位老央行工作人员回忆，他们开始介绍、翻译美国存款保险公司的经验，并着手研究国内银行业现状，包括调研银行资产负债结构，特别是存款结构，还做了很多预案分析。六年后，课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告。此后草拟的存款保险方案的总体框架，正是以该报告为蓝本。

一位接近央行的人士回忆，人民银行真正积极推进存款保险，是2003年银监会从央行分拆出来以后开始的。2004年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌。这之后，据人民银行前副行长苏宁回忆，工作重心从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。

在此之前，关于是否有必要建立存款保险制度的话题在央行内部争议很大。最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一魏加宁回忆，最大障碍来自四大国有银行和监管层。当时在储蓄存款市场占有率高达70%的四大行以国家信用为后盾，认为不可能出现倒闭。而人民银行有人担心设立存款保险制度会引发道德风险，因此态度比较慎重。

2005年《中国经济周刊》的一篇评论亦可看出当时另外一些忧虑：如果由商业银行按存款额度和自身的风险程度来缴纳，这对资本充足率尚未达标（中行建行因注资除外）、目前又处于股份制改革关键时期的国有银行来说，无疑是病中加压甚至雪上加霜。

国有银行曾一度持消极否定态度。一位前央行金融稳定局人士回忆，大银行不愿意干。“有些银行甚至说得很直白，我要是倒了，你也赔不起。我要是不倒，就是白交保费，拿钱保小银行，纯粹是做贡献。”上述人士告诉南方周末记者，“说得也是有道理的。在国外，大银行也是抵触的。”

金融危机后，关于四大国有行是否加入存保制度的争议逐渐消散。

在金融危机中，“大而不能倒”的传说破灭。受金融危机冲击倒闭的美国美联银行、华盛顿互惠银行，资产规模约在三四千亿美元以上，体量只略小于交通银行(601328,股吧)，比其他股份制银行都大。

而在中国现有的体系内，一旦银行碰到危机，处理起来缺乏必要的事前资金积累，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置时机，大大增加了处置成本。

“除了维护系统稳定，从讲政治的角度来讲，这些大银行也慢慢理解了。”上述央行人士接受南方周末记者采访时说，“大银行如果没有国家信用支撑，没有几次国家注资、改制，能有今天吗？大银行做点贡献也是应该的。”

“我觉得这项制度推开，对我们金融体系的健全，特别是小的金融企业的健康成长和救助，是一个非常好的政策。”时任中国建设银行(601939,股吧)党委书记的王洪章2012年时曾公开表示，“建设银行过去叫大银行不能倒，但现在也很难说，所以我们对这项政策是非常欢迎的态度。”

三次搁置

存款保险制度在中国，曾经历三次加速，又经历三次搁置，原因各不相同。

2005年，存款保险制度距离落地几乎仅有一步之遥。

2004年，在国务院有关领导督促下，存款保险制度的推进工作明显加快。12月初，《存款保险条例》起草工作展开。一个月后，人民银行金融稳定局透露，存款保险制度已有初步方案，待成熟后报国务院审批。而据当时媒体报道，2005年3月，央行牵头的存款保险制度设计方案已经获国务院原则性批准，由央行金融稳定局负责具体组织实施。该报道援引央行研究局人士消息表示，存款保险制度的有关具体步骤可能在2005年下半年进入会签，预计年内实施的可能性很大。

此后却再无音信。魏加宁认为，这一次搁置，错过了2007年这个最好的时机。“当时经济增长势头很好，企业盈利在上升，银行包袱甩了，不良资产被剥离，国家财政收入也在上升。但是很遗憾。”

据了解，这一次耽搁的原因是，银监会认为当时农信社特别困难，需要将其纳入特别考虑。

一位接近央行和银监会的人士回忆，银监会的借口是“农信社怎么办”，“但心里想的却另有其事”。

央行方面提出存款保险应具备三大功能：理赔、资产处置和辅助监管功能。“央行提出这个之后，银监会不干了。”上述人士称。银监会方面对于前两项职能并无异议，但认为第三项“辅助监管职能”将涉及“监管权之争”。

一位央行人士回忆，2006年8月，人民银行曾派时任金融稳定局副局长的张健华去美国联邦存款保险公司工作考察半年。美国方面很重视，安排张从监管部门、研究部门、国际部门，到下面的接管、清算部门都挨个转过，甚至还让张健华跟着去现场检查银行。

这轮考察的最大体会是，存款保险制度若想真正发挥作用，功能必须相对完善，需要附加监管或及时纠正功能，单一的“付款箱”（paybox）模式绝对不适合中国。

一个经常被拿来做反例的例子是，2008年英国北岩银行遭受挤提，宣告了“付款箱”模式的彻底失败。

北岩银行被挤兑时，被监管机构认为仍具有清偿能力，资本超过监管要求，贷款质量良好，但它却成为英国银行业近150年历史中第一家由于挤提而被政府接管的银行，最直接的原因就是受到流动性的冲击。但英国“付款箱”式的存保制度，只负责事后埋单，无法起到维护公众信心的作用。

“我们国内有些部门就希望存款保险机构办成paybox形式。因为这样不涉及监管权的划分。”上述央行人士告诉南方周末记者。

该央行人士回忆，2005、2006年，央行几乎解决了所有技术层面的问题，“把该研究的问题都研究了，比如存款搬家，大机构到底参不参保，是最简单的费率还是差别化费率，差别费率怎么计算，是按很复杂的公式计算，还是分简单的几档去计算。当时农村信用社特别困难，2007年的时候又对农信社的问题单独研究过一次。”上述人士说，“领导人最后的拍板，就属于政治博弈了。”

存款保险的再度推进则到了2008年。

2007年初，人民银行和银监会会同发改委、财政部、中编办和国务院法制办成立了专题小组，具体负责存款保险制度实施方案的设计和《存款保险条例》的起草。

据一位多次参加央行专家座谈会的学者回忆，2008年夏天，在一次央行关于存款保险的座谈会上，时任央行副行长的苏宁曾讲“这是最后一次会了”。当时座谈会邀请了对存款保险制度持反对态度的一位国务院发展研究中心金融研究所研究员和社科院金融所王国刚，还请了两位来自地方上的同样持反对意见的年轻人。

“那次会的意思是，把不同意见的人都请来了，把你们的意见反映上去，然后我们就可以收官了。”上述学者告诉南方周末记者。

此后央行相关负责人亦出面表态。2008年11月28日，时任中国人民银行研究局局长的张健华说，“有关部门已经基本上达成一致了，到今天为止，我可以正式地跟大家说一下，已经给国务院上报了这个方案，但是什么时候能出呢？咱们保守一点明年肯定能出了吧？我希望中国存款保险制度能尽快出，但是前期并不一定搞得特别独立，有可能还是和中央银行保持密切联系，因为存款保险还需要中央银行的大力支持。”

一位参与推动存保制度的央行人士回忆，那时候各方面的态度都差不多达成一致了。“有一段时间已经协调得差不多了。银监会也并不是说坚决反对这个制度，核心仍是机构主导权的问题。”

然而期待再度落空。

这次是因为金融危机。2008年底次贷危机袭来，政府高层担心在这个时候推存款保险，可能会释放一种国家信用撤离的信号，造成大家对银行业的不信任，引发系统性风险。

反对者陈述的理由是，国外建存款保险是从无到有，做的是加法，能接受。而中国是从有（国家隐性担保）到无，是做减法。

上述央行人士回忆，人民银行还特地向领导层做了解释，认为这个担心没必要，技术上很容易解决。比如，推出存款保险制度，但承诺全额保险。事实上，金融危机期间，美国、英国，以及已经建立存保制度的亚洲国家，大多实行临时性的全额保险。“搞两年，过渡一下，正好把存款保险制度建立起来了。”

“但领导人考虑的角度可能更高一点，”上述人士回忆，“金融危机来了看不准，不知道存款保险在金融危机下的影响，看不准于是又放下了。”

2010年后，存款保险方案推进程序再度启动。但据一位接近央行人士称，此后又因政府换届而延缓。

寻找更超脱的方案

“金融危机的影子已经很明显，所以现在更应该出于公心把方案设计得更万全。”

除了存款保险机构“及时纠正”或“前置介入”引发的监管权之争，眼下双方的分歧还包括，由央行主导的《存款保险条例》和银监会主导的《银行业金融机构破产条例》本应作为金融机构市场化退出的一个整体，但由于立法资源有限，两者究竟是同时立法，先后立法，还是只取其一？

上述参与央行内部论证会的人士告诉南方周末记者，人民银行曾邀请全国人大、国务院法制办列席内部论证会。后者提出的建议是：你们立法要想通过审批，必须更讲策略。要让每个人都能接受，而不是觉得在争权抢利。

上述人士称，央行态度因此有所转变。过去是排斥破产条例，现在则只表明优先存款保险立法的态度。

几乎所有的受访者都谈及，多年来，人民银行与银监会一直处于微妙的角力关系之中。

“过去十年，银监会老想干宏观调控的事，央行老想把监管拿回来。双方都没有定好位。”一位接近央行和银监会的学者评价说。2004年，银监会曾下达电话指令，要求银行停贷三天。2009年又拼命催贷。

而人民银行此次的存款保险方案—成立基金，由央行托管，并被要求赋予辅助监管职能—也被外界解读为实质上的扩权之举。

“存款保险的建立，涉及几千亿资金由谁管。每个部门都把几千亿资金看做是自己部门利益跑马圈地的地方。大家都想搞。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟说。

事实上，2005年的那版方案中，央行还倾向于成立相对独立的存款保险公司，以市场化法人的形式进行运作。在上述方案中，存款保险的启动资金可能主要来自财政部和央行，并将逐步建立存款保险的保费征收机制，之后的来源主要包括财政和央行资金、保费收入、保费的投资收益。

一位曾参与存款保险方案设计的央行人士认为，考虑到成立机构行政成本高、周期长，现在的基金模式可能只是过渡方案，未来应该会成立独立性更强的机构。但在成为像美国的联邦存款保险公司那么大、强势的机构之前，中国的存款保险公司不是依附于央行，就是依附于银监会，“这是肯定的”。“人民银行和银监会本身已经有这么大的沟通成本，再加上第三方机构，沟通协调难度更大。”

魏加宁并不认同。他认为，诸如机构如何设置、资金来源等问题，属于基本框架，“一开始就不能搭歪，不然部门利益就掺进去了”。他说，这无异于“分两步跨过同一条河流”，“现在弄成基金，以后若是分离出来还要打架”。

一种市场观点认为，存款保险基金应放在银监会下面，理由是保护存款人合法权益本身是银监会的职责，而且能更了解监管信息，从市场准入、日常监管到问题处置、市场退出进行全过程监督。缺点则是监管部门可能掩盖监管失误，把监管失误造成的问题用基金埋单。

反对者则认为，存款保险基金由央行托管，理由是基金不足时，央行可以提供流动性；与央行最后贷款人配合，大家更有信心；与证券业、保险业不同，银行业作为金融业绝对主体与金融稳定关系重大。缺点则是，职责容易混淆，本来央行能救的，结果让存款保险埋单，或者本来应该存款保险出的，却让央行再贷款救活了。

魏加宁认为，更优的方案应该是，央行、银监会、存款保险机构，三者分离，互相制衡、监督。监管机构的审慎监管、中央银行的最后贷款人以及存款保险，构成金融安全网的三大支柱。他认为，“监管权”其实可以分为检查权和处罚权。关于检查权的协调，三家机构的职责重点并不相同：监管部门主要检查金融机构是否违法违规，中央银行主要检查财务状况和流动性状态，而存款保险机构主要检查存款人信息是否完备。而实践中，中央银行和存款保险机构可以委托监管部门代理检查，或提出信息共享。

至于行使处罚权的手段，也各不相同。监管部门可以进行行政处罚或追究法律责任，中央银行则通过接触清算合同或进行信息披露，存款保险机构则通过提高费率等形式。

“违法违规则银监会管，出现流动性问题则央行救，资不抵债则由存款保险处置。”魏说。

至于启动资金，魏加宁建议，由于存款保险首先具有公共职能，所以财政应该出1/3；再者存款保险分担央行再贷款的负担，所以央行出1/3；然后又事关商业银行自身，所以银行业协会出1/3。由于中国银行(601988,股吧)业协会资金来源有限，可由汇金减持国有股变现后注资。

在魏加宁看来，如果以部门牵头推改革，“容易出现把自己部门的利益塞进去”。他建议，推动金融改革应该成立一个跨部门的金融改革委员会。

“金融危机的影子已经很明显，所以现在更应该出于公心把方案设计得更万全。”一位接近央行和银监会的学者说。 ▇

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