统筹区域高质量发展和协调发展

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作者：魏后凯（中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、农村发展研究所所长）

我国是一个城乡区域发展不平衡的发展中大国。促进城乡区域协调发展，是关乎全局的重要战略举措，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。中央经济工作会议明确提出，“推动城乡融合、区域协调发展”“充分发挥各地区比较优势，按照主体功能定位，积极融入和服务构建新发展格局”。新征程上，要立足推进全体人民共同富裕，加强战略统筹，实现更高水平、更高质量的区域协调发展。

科学把握区域发展两大主题

协调发展和高质量发展，是当前我国区域发展面临的两大重要主题，二者相互促进并紧密联系，需要有机结合起来。一方面，高质量发展是体现新发展理念的发展。新发展理念中的协调发展，其核心内容之一就是区域协调发展。因此，区域协调发展本身就是区域高质量发展的重要内容和内在特征。另一方面，高质量发展是对所有地区的普遍要求，无论是发达地区还是欠发达地区，都必须贯彻落实好新发展理念，走高质量发展的路子，高质量发展的要求为各个层面的区域协调发展规定了方向。区域之间的协调发展也有利于各个区域的高质量发展。为此，有必要将高质量发展要求融入区域协调发展战略中，在区域协调发展与区域高质量发展之间建立联动和衔接机制，推动形成区域高质量发展和协调发展同步推进的新格局。

统筹区域协调发展和区域高质量发展，是新发展阶段的一项重要任务，核心是构建更高水平、更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展新格局。更高水平，是指我们需要的区域协调发展并非是一种低水平均衡，而是一种高水平的全面协调；更有效率，是指充分发挥有效市场和有为政府的合力作用，在实现高效率的过程中全方位推进区域协调发展，逐步缩小区域差距；更加公平，是指赋予各地区平等的发展机会和权益，更加强调公共资源均衡配置和发展成果共享，加快实现基本公共服务均等化和居民收入均衡化；更可持续，是指坚持生态优先、绿色发展，促进各地区人与自然和谐共生，推动人口、经济发展与资源环境承载能力相适应，实现可持续的协调发展。

统筹区域高质量发展和协调发展，既要依托珠三角、长三角、京津冀等区域，培育一批具有竞争力和影响力的中心城市、都市圈和城市群，推动形成能够支撑高质量发展的动力源体系，为经济高质量发展注入新动能；又要按照高质量发展的要求全面推进区域协调发展，构建多层次、多领域、多途径促进区域协调发展的战略体系、规划体系、制度体系和政策体系。此外，缩小区域发展差距是一个长期的渐进过程，需要在推进高质量发展的过程中逐步缩小区域发展差距，从而在更高水平上实现区域协调发展。

加大区域协调发展统筹力度

城市与乡村是两类不同的地域空间，从广义上看，城乡协调发展也可以看成是区域协调发展的一个组成部分。近年来，我国在国家层面实施了区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略和乡村振兴战略等，这些战略在一定程度上都承担了促进区域协调发展的功能，是推动城乡融合和区域协调发展的重要举措。但由于这些战略在国家战略体系中承担的功能定位和发展目标不同，需要做好顶层设计，切实加大战略衔接和统筹的力度，增强区域政策的精准性和取向一致性，使之能够形成强大合力。

区域协调发展战略、区域重大战略和主体功能区战略是促进区域发展的主体战略。从狭义上看，区域协调发展战略是指区域发展总体战略，要求深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展以及实施好陆海统筹的战略安排等，它在促进区域协调发展的国家战略体系中起着核心和基础作用。从广义上看，区域协调发展战略是指国家层面带有协调功能的各种区域战略的总称。区域重大战略是针对具有全局性意义的重要区域制定的发展战略。目前，国家实施的区域重大战略包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。主体功能区战略明确了各类区域的主体功能定位和发展导向，通过实施差别化的空间管控、发展路径和区域政策，规范和优化国土空间开发保护格局，有利于各主体功能区域实现优势互补、合理分工、协调发展。新型城镇化战略和乡村振兴战略是推动城乡融合和协调发展的两个轮子，二者同样具有促进区域协调发展的功能。例如，在以人为本的新型城镇化战略下，城镇化规模格局和空间格局的优化无疑是推动区域协调发展的重要途径；而实施乡村振兴战略是促进城乡协调发展的重要举措，各级政府对脱贫地区和欠发达地区乡村振兴支持力度的加大，将有助于推动农村地区的协调发展。新形势下，有必要以区域重大战略为引领，以区域发展总体战略为基础，以主体功能区战略为导向，以新型城镇化战略为骨架，以乡村振兴战略为着力点，加强各个战略之间的统筹衔接，增强战略的协同性、耦合性和一致性，充分发挥其叠加效应、协同效应和融合效应。

促进区域协调发展是中央和地方政府共同的责任，需要在建立健全有效市场机制的基础上，更好发挥有为政府的积极作用，强化中央与地方政府之间的职责分工，构建多层次的区域协调发展调控体系。要进一步加大中央财政的转移支付力度，充分发挥中央政府的主导性作用，采取组合式的政策手段，促进国家层面的区域协调发展。各省级政府肩负着促进省域内区域协调发展的重任。地级市和县级政府同样需要高度关注缩小区域内部发展差距，统筹推进中心城区与县域协调发展，支持欠发达乡镇和经济薄弱村加快发展。

探索迈向共同富裕的战略新举措

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，也是既包括城市和乡村，又包括发达地区、欠发达地区和老少边地区等在内的全域现代化。这里所讲的全体人民是由城乡居民和各区域居民构成的整体。从空间角度看，全体人民共同富裕就是城乡居民和各区域居民都要富裕，逐步实现城乡区域共同富裕，也即全域共富。全域共富是全体人民共同富裕的题中之义，也是其空间体现。

人类生产生活都离不开空间。全域共富强调城乡区域都要富裕，而不仅仅是一少部分地区的富裕，更不是少数发达地区和城市的富裕，要在空间上实现共同发展和普遍繁荣。在共同富裕的视域下，要突破传统线性思维定势，尊重人的意愿及其就业、居住选择权，兼顾区域协调发展的多维目标，寻求面向全域共富的战略新举措。第一，以区域资源环境承载力为依据，对于那些“一方水土不能养活一方人”的生态条件恶劣地区，实行生态移民搬迁是必要的；对于那些人口过度膨胀并超越其资源环境承载能力的大都市区，同样需要引导其人口疏散。第二，坚持以人民为中心的发展思想，按常住人口配置和优化公共资源，促进基本公共服务均等化和公共资源均衡配置。第三，区域经济持续稳定增长依然十分重要，要依靠全面深化改革，激发区域经济发展的内生动力，尤其要将加快县域经济和欠发达地区发展提到更加重要的位置，不断拓展其经济增长新空间。第四，发挥各地区优势，建立各具特色的产业体系，为各地区居民就近就地提供更加充分的就业机会和岗位，实现各地区居民收入均衡化和生活质量等值化。

从更大的空间范围看，实现全域共富，还需要考虑人口、经济与资源环境相协调的问题，推动形成国土空间开发保护新格局。一般认为，市场机制是区域协调发展的基础性机制，空间效率主要依靠市场机制来实现，应该发挥市场在空间资源配置中的决定性作用。而政府出台相关区域政策将更多考虑国家安全、可持续和公平目标，强调规划布局引导。在整个国家层面，要把转移产业与转移人口有机结合起来，在全国范围内促进产业分布、就业岗位与人口分布相匹配，实现经济发展与人口、资源环境相协调。在具体区域层面，要遵循城乡发展规律，以中心城市、都市圈和城市群为依托，以县城为重要载体，推进以人为本的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建更高质量的城乡融合发展新格局，实现区域协调发展向更高水平、更高质量迈进。

来源： 经济日报

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