武汉发布

潮新闻客户端 执笔 詹丽华 张彧

最近，各地的国土空间总体规划，频频走到聚光灯下。截至目前，今年已有重庆、天津、南京、广州、深圳、成都、沈阳、杭州等8座重要城市国土空间总体规划成果获批。

10月29日上午，杭州召开新闻发布会，对近日获国务院批复的《杭州市国土空间总体规划(2021—2035年)》（以下简称《规划》）进行解读。

作为首部覆盖杭州全域全要素“多规合一”的国土空间总体规划，从内容来看，无论是城市性质，还是核心功能，相较之前都有明显提升，站在更高维度为杭州的城市发展“施工图”架好了“四梁八柱”。

覆盖杭州全域全要素“多规合一”的国土空间总体规划

比如相比上一版规划中“浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市”的定位，此次《规划》明确杭州为浙江省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市。在核心功能上也明确了全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地、国际旅游目的地等定位。

两者相较，在区域范围影响力和国际化地位上，杭州被赋予更强的辨识度和更高的定位。站在横轴线上观察，我们能否眺望杭州下一个15年宏大城市叙事的一角？与其他获批城市的规划相比，杭州的差异性定位从何而来？

这些问题，都需要更明确的答案。

读懂《规划》背后的含金量

要读懂杭州在全国层面的新定位，首先要明白这份《规划》代表的含金量。

并不是所有城市总规都需要报国务院审批，能够获批的毫无疑问都是具有较大影响力和区域代表性的重要城市。

今年2月起至今，仔细观察已获国务院批复国土空间总体规划的8座城市，你会发现，它们均位于长江经济带（长江流域）、京津冀、成渝地区双城经济圈、海岸带及近岸海域等重点区域内，且均匀分布在东、南、西、北方向，是中国核心经济版图平衡发展的定海神针。

从已批复的城市国土空间总体规划看，8座城市性质定位重合度很高，比如重庆、天津是直辖市，南京、广州、成都、杭州、沈阳都是省会城市，除深圳外，7座城市均是国家历史文化名城。

“这次密集批复的城市国土空间总体规划首次将城市定位细分为性质定位和核心功能定位。”中国城市规划学会总规学委会委员、浙江省城市科学研究会副理事长、城乡规划研究专家汤海孺解释说，从具体内容看，城市性质主要强调大类及等级的同一性，核心功能则体现城市核心功能的等级和定位的差异性。

比如，重庆的核心功能定位之一是长江上游航运中心；天津是金融创新运营示范区；广州是国际商贸中心；深圳是全国性经济中心；杭州是全国数字经济创新中心……这些功能定位在已获批城市中都具有唯一性。

城市间功能定位差异也在一定程度上确定了未来一段时间内的中国区域经济格局，明确了重点区域内各类资源流向。

与此同时，国土空间总体规划也包含对上个阶段发展经验的总结，是在顶层设计中给不同地区不同发展阶段的城市确立“样板”，也借由这些城市指明需要地方政府高度重视的未来发展方向。

杭州的新定位，意味着什么

杭州城市性质和核心功能定位

作为“塔尖”城市，国家中心城市自提出以来，就是无数城市竞逐的目标。但最新获批的8座城市中，并未新增国家中心城市，天津、广州、重庆均是延续《全国城镇体系规划（2010—2020年）》中已提出的国家中心城市的定位。

让我们将时间轴拉得更远，事实上，自2018年起，国家层面就未再批复新的国家中心城市。以建设国家中心城市为目标的成都，在今年9月底获批的规划中明确为“西部地区重要的中心城市”。

而杭州的规划中的定位则是“东部地区重要的中心城市”，与同为省会城市的南京、成都相当。

杭州以城区常住人口千万以上的超大城市规模、超2万亿GDP的经济体量，在新版规划中实现了从能级提升到等级跃升。汤海孺坦言，杭州从前一版总规的“长江三角洲中心城市之一”升级为新版规划中的“东部地区重要的中心城市”，“区域辐射力和城市影响力明显提升，这既是对杭州的认可也是期许，更加突显了杭州对东部地区发展的辐射带动作用。”

一个明显例证是，杭州与南京的城市等级定位一致，且核心功能定位并行、互补。从两城先后公布的发展思路看，在区域协同上，南京提出的是“服务构建承东启西的双向开放枢纽”，杭州则是“协同共建上海大都市圈，融入G60科创走廊建设”，一个侧重东西向连接，一个偏重东向北的辐射。同处东部地区，承担着不同的都市圈引领带动功能。

这其实也在呼应此前中央一直传递的重要信息。比如在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中就指出，中国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化。东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”。要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。

“新规划是在原有城市定位和功能基础上的继承和提升。”全程参与本轮《规划》编制的杭州市规划设计研究院负责人表示，提升体现为在国家空间发展战略层面，杭州要在区域中承担更多的服务功能、交通枢纽功能，作为区域经济增长极发挥辐射带动作用，强化在国际竞争中的优势地位，“这是杭州需要担负起的时代使命。”

杭州的“长板”在哪里？

杭州市域国土空间战略和总体格局

城市国土空间总体规划不仅仅是道路、建筑和公共配套设施的布局，更是对城市未来发展方向的洞见和引导。

在汤海孺看来，刚刚批复的新一轮规划已然将杭州提升至更高的发展维度，这座超大城市在未来一定历史时期内的布局思路愈见清晰。“杭州不是一座以规模取胜的城市，我们既要发挥城市禀赋，把‘长板’做长，也要发挥辐射作用、区域协同发展，以‘城市集群’的影响力加入国际竞争之中去，吸附更多资源。”

长板之一，在数字经济。

在目前已批复规划中，杭州是唯一明确提出“全国数字经济创新中心”核心功能定位的城市。

从数据上看，杭州在数字经济方面，与其他被批复城市如广州、南京、成都相比，表现很突出。2023年，杭州市数字经济核心产业增加值达5675亿元，占GDP比重为28.3%。同年，广州数字经济核心产业增加值占GDP比重为13.5%，南京则为16.5%，成都的目标是2024年数字经济核心产业增加值占地区生产总值能达到15%以上。

“杭州作为数字经济第一城，具有数字经济先发优势。”汤海孺分析说，杭州已有像阿里巴巴这样具有全球影响力的平台企业，正在从消费互联网向产业互联网转型的过程中领跑，“在全国层面，需要这样一个样板为其他意图发展数字经济的城市打样，这要求杭州必须加快推进数字经济与实体经济融合发展，助推先进制造业高质量发展。”

在实施层面，杭州的全国数字经济创新中心定位与区域性科技创新高地、先进制造业基地，三者需高度融合。杭州市规划和自然资源局主要负责人表示这三个核心功能也对杭州提出了更高要求：必须进一步提升科技创新能力。

“土壤”有了，以杭州高新区、钱塘新区为核心，以临空经济示范区、萧山经开区、临平经开区等开发区（园区）为重点，杭州具备推进科技创新产业、高端制造业集聚的空间；“种子”也有，围绕浙江大学、西湖大学、之江实验室等名校名院和科创资源，杭州也正在打造集创新、生产、生活于一体的创新圈，培育新质生产力。需要提速的是科技创新成果有效转化，推进数实融合，为全国数字经济创新发展和区域科技创新提供动力，助推先进制造业高质量发展。

长板之二，在文化。

“国家历史文化名城是杭州的城市底色，也是延续了三轮规划，始终未变的城市性质定位。”杭州市规划设计研究院负责人表示，虽然在批复中，有7座城市均是国家历史文化名城，但相互之间文化优势与特点不同，“比如杭州的重点是加强西湖文化景观、大运河、良渚古城遗址保护，打造世界遗产群落，同时联动钱塘江、千岛湖等资源，构建了全域文化旅游新格局，特别是亚运会后正在结合会展赛事空间布局历史文脉的传承和发扬，进一步打造具有全球吸引力的国际旅游目的地。”

其三，在国际链接度。

《规划》中新增了“国际性综合交通枢纽城市”的定位，这在之前是没有出现过的。

“我们不能孤立地去看这个定位。在现代城市的发展中，离开交通，枉论发展。”汤海孺说，杭州正在推进更高水平对外开放，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，进一步提升杭州萧山国际机场枢纽能级与国际链接度，与上海浦东、虹桥等周边机场共建长三角世界级机场群，就是为了提升全球供应链组织能力。

事实上，杭州已经在提升区域链接能力上发力。“除航空外，杭州也在加快建设沪乍杭铁路，构建杭州东站、西站、城站、南站、钱塘站为主的五大铁路客运枢纽体系。”杭州市规划和自然资源局主要负责人说，杭州还将加强与上海港、宁波舟山港多式联运，促进港、产、城融合发展。

可以肯定，在新的历史时期下，这份新总规的成功批复，无疑会给杭州的下一个15年，刻下清晰的航道。

杭州中长期发展目标

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