人民看点2024年10月12日发布:社论：集体土地入市宜放开

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近年来，在中国经济快速发展之际，改革不断推进，一些阻碍发展的体制机制障碍相继被扫除，特殊历史条件下形成的土地二元所有制就是其例。

去年底，《土地管理法修正案（草案）》提请十三届全国人大常委会第七次会议进行初次审议，删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定，为破解集体经营性建设用地入市扫除法律障碍；同一时间，北京市推出了7宗共有产权房用地，其中大兴区瀛海镇3宗集体建设用地的使用权集中出让，为北京首次利用集体建设用地建共有产权房。

在中国，农村集体土地和城镇国有土地属性大有不同，与户籍制度类似，这是特殊历史条件下形成的。根据1999年开始实施的《土地管理法》，从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地。所以，除兴办乡镇企业等少数情形外，集体建设用地流转的通道基本被封堵完毕，利用集体建设土地搞房地产开发的行为更是被禁之列。

但在现实中，受经济发展与运行方式变化的影响，集体土地流转现象却时有发生。如在城市化影响下，农民不断涌入城市，无论是定居还是务工，农村闲置的耕地往往集中流转。这类集体土地的流转也很难禁绝，因为进入工业社会之后，土地的生产力相对而言大幅下降，禁绝流转的结果就是更多的农地抛荒。

既然集体建设用地私下流转难以禁绝，且有诸多不可控因素，将其纳入合规、可监管的渠道就逐渐成为决策层的一个选项。因此到2015年，经全国人大常委会授权，全国33个县（市、区）开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市，宅基地制度改革试点。根据自然资源部信息，截至目前，33个试点县（市、区）集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。

不过，集体土地入市改革并没有大规模推进，原因在于反对声音始终存在，认为允许集体建设用地流转，会引起农民利益受损、建设用地失控和加大征收集体土地的难度。更有甚者从中国历史演进的角度认为，放开集体土地入市、打破当前城乡土地二元制，会导致新一轮的“土地兼并”，届时失地农民增加将影响社会稳定。所以目前集体土地入市、农村宅基地抵押限制非常之多。

有些顾虑不无道理，但更多的是杞人忧天，因为当前经济社会运行模式早已不同往日，农村集体土地流转不易导致的弊端，越来越多于“保障农民基本权益”带来的益处。因为土地已经很难给农民带来多少收益，但集体经营性建设用地直接入市将产生诸多积极效应，包括增加产业用地，可用于特色小镇、乡村振兴；增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，征收补偿较低，以后有望以入股等形式改变，带来增量效应。

可以说，对于土地的拥有者村集体而言，入市的集体建设用地，不再单单是一种资源，更具备了资产、资本的属性。对于国家发展而言，拓展了用地供应渠道，如集体土地供应共有产权住房，相比过去只有国有土地通过招拍挂，有利于盘活闲置土地，快速形成共有产权住房的供应。因此，只要时机合适，集体土地入市应不断放开。

当然，集体土地入市也要防止寻租或“集体资产流失”。因此在立法通过之后，即便集体土地可以直接入市，也要符合国家利用土地的总体规划，土地指标的审批权仍然掌握在政府手中。同时，对于出让价格或形式，也应该符合市场规律，防止农民利益受损。

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