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高占军

国家金融与发展实验室特聘高级研究员

哈佛大学访问学者

原中信证券董事总经理

最近数周，美国参、众两院加上白宫三方为达成新一轮财政纾困协议进行了紧锣密鼓的谈判。之所以如此急迫，一方面是7月份以来疫情进一步失控导致经济重启受阻，另一方面是3、4月份为应对疫情冲击所推出的多项纾困措施陆续到期，亟需有新的延续和补充。

但谈判难有突破性进展，最终陷入僵局。究其原因，首先是方案本身分歧很大。突出的一点是规模上的差异：众议院在5月份即已通过了一个3.5万亿美元议案，而参议院在7月27日公布的初步方案只有1万亿美元，二者相距2.5万亿美元之多。对此，参议院民主党领袖舒默说的很形象：民主党认为病人需要动一个“大手术”，而共和党觉得打一个“绷带”就可以了――我们不能允许这样做，如果只是打个绷带大家就各自散去，则只会徒留下美国继续躺在那里流血。

除规模外，如何调整原来每周600美元的联邦额外失业保险？应怎样资助州与地方政府？该保护企业免受因员工传染到病毒所引起的诉讼吗？诸如此类，均存在重大争议。

但各方之所以僵持不下，除对方案本身分歧严重外，还有更深层次原因。据笔者观察，大致有如下几个方面：

第一，上一轮谈判的后遗症。在上一轮纾困方案谈判中，为了快速达成协议，民主党做出了让步，放弃了对州和地方政府提供资金支持的承诺。那次让步很被动，因为州和地方政府非常不满意，共和党和白宫也毫不领情。民主党当时明确表示，下一次将重点考虑州和地方政府。因此这次注定难再退让。

第二，民主党终于争得久违的主动与先机。在前几轮纾困方案中，民主党把控的众议院相对被动：第三轮2.2万亿美元的“关爱法案”主要是由参议院和白宫提出；而在第四轮仍由白宫和共和党拟定的方案中，民主党因用了两天时间审查细节即被指责耽搁拖延。这一次，众议院提前动手，在5月份即投票通过了自己的3.5万亿美元方案。而参议院和白宫迟迟未予回应。民主党占据主动和先机，不再担心被指责拖延耽搁。

第三，共和党内部观点不统一。一些共和党成员不希望过度增加赤字，而另一些成员面临迫在眉睫的选举压力，希望妥协尽快达成协议。

第四，大选因素。有观点认为，特朗普因疫情控制不力导致选情下降，民主党感觉可以利用大选之前这90天的时间做筹码，与共和党充分讨价还价。

第五，白宫改变了谈判策略。一些共和党议员批评白宫在此前的谈判中对民主党让步太多，所以增加了态度强硬的谈判代表，动辄以签署总统行政令绕过国会相威胁。

终于到了摊牌的时候。8月7日是预定的最后期限，但谈判再次失败。8月8日，特朗普果然以签署行政令方式强行推出了单方面的纾困计划。该计划主要包括如下四方面内容：

第一，暂停缴纳企业员工方面的社保税，从9月1日开始生效至年底。

第二，将联邦政府提供的额外失业救济延期。金额每周400美元，其中300美元由联邦政府提供，各州补上余下的100美元。总规模440亿美元，于12月6日截止。

第三，保护租房户和使用抵押贷款购买住所的房主，避免因未及时支付租金或偿还贷款而被驱逐出户。

第四，延长联邦学生贷款的暂停偿还期限，并免去利息。

美国总统单方面动用行政令，向来争议巨大。以这次看，不但力度有限，更面临众多操作障碍和法律挑战。根据联邦法律，行政令不可以替代立法，而政府仅可以支出国会授权的资金。从操作性看，这次的失业救济是一个新项目，极为复杂且难以充分实施。对社保税暂缓缴纳，企业顾虑重重未必配合。从力度看，就算是不折不扣全部执行，也不过数千亿美元，远少于可能高达1.5-2万亿美元的谈判协议。

或许白宫也明白这一点，动用行政令仅意在向选民做个姿态，并向民主党施压。无论怎样，谈判大概率仍将重启。这是一个2.5万亿美元的博弈，其结局如何不仅涉及美国，也具有全球性的影响。

（本文发表于《财新周刊》2020年第32期，2020年8月17日出版）

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中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。