律说律答2024年10月12日发布:刘守英：土地制度与真实世界

刘守英曾概括称之为“以地谋发展”的模式——地方政府依靠它，城市人的住房拥有离不开它，中国的金融财政运行也与其紧紧地关联。“也就是说，土地制度实际上贯穿着中国的经济增长、结构转变、发展模式和未来的路到底怎么走。”如果土地制度不能转型，中国“以地谋发展”的这套模式就不能转型，那么中国进入新发展模式的难度就会非常大。

趁着该书新版，我们约请刘守英教授和北大社会学系主任周飞舟教授围绕土地问题展开了一场线下对谈。

《土地制度与中国发展（增订本）》

刘守英/著

中国人民大学出版社

2022年7月

一、征地与土地资本化

江海：在您1988年毕业进入国务院农村发展研究中心发展所时，中国才刚刚脱离计划经济，中国是怎么从计划经济的那套土地制度，转型到现在这种您概括的“以地谋发展”的土地制度的？

刘守英：我1988年关注中国土地问题，主要还是农村土地问题。中国原有的以农地制度为主的土地制度经历了1980年代初的包产到户制度改革以后，在1980年代中期，潜力就已经到它的极限了——土地集体所有、使用权由农民来支配的这套制度安排，到1984、1985年的时候，基本上就已经定型了，接下来面临的问题是大量的农村剩余劳动力从原来的农地制度上要析出来。中国实际上开始了一场伟大的结构转型：农民怎样离开原来的土地从事非农就业。

乡镇企业开始蓬勃发展的时候，农民从原来利用农地制度改革效应，解决吃饭和收入，转向利用农村的非农用地来搞非农产业、搞小城镇。这时候实际上开启了农村非农用地的土地制度创新——集体利用建设用地从事乡镇企业的发展，利用小城镇使农民开始进城。这时候中国结构转型的深层问题已经开始出现：城市的制度不能支持农民的大规模流动——农民进城。这时候城市土地制度的障碍已经开始露头了，但还不明显。从什么时候开始明显的呢？是从上世纪90年代末大规模的城市化开始的。

大规模城市化大幕拉开以后，大量农民的土地要被征用，但土地从农地到城市非农建设用地的增值利益跟农民有什么关系？中国的城市化在实施征收制度以后带来的城市扩张与农民到底是什么关系？这些问题在1990年代末开始出现，由此带出两个基本命题：第一、中国的农村土地制度安排怎样支撑农民的现代化；第二、城市的土地制度怎样支撑中国的转型、支撑城市化和工业化进程。这两个问题一直困绕着40多年来中国的现代化过程，这一期间构建的土地制度，也基本奠定了中国土地问题的基本面。

江海：在中国土地制度转型的过程中，是怎样一步步走向后来城市土地“招拍挂”一统天下的局面的？以至于土地成本在整个房地产价格中占据如此之高的比重。

刘守英：城市的土地问题，只有在城市化快速扩张的时候才体现出来。城市扩张过程中，县一级以上的中国城市，地从哪儿来的？我记得当时在浙江调研发现，中央给一个县的土地指标，就只有几百亩，但这些城市扩张的规模需要10倍都不止，那土地从哪儿来？调研中发现：征地制度对中国的城市快速扩张起了非常重要的作用——农地转非农用地，征地一律按原用途进行补偿，地方政府很容易就能以很低的价格拿到土地。既然如此，政府干嘛不去扩张城市？这是第一个问题：中国的征地制度。

第二个问题：地方政府怎么会有那么高的积极性去做这件事？这跟它的发展动力有关——中国的地方政府在经济发展中不是可有可无的角色，而是发动机，是推动经济发展往前走的力量。有了这套征地制度，地方政府又有发展的动力，土地制度很自然就变成地方政府的一个工具。

第三个问题：土地资本化——中国的土地制度怎样为城市政府去弄那么多钱？这是很重要的一件事。到了1990年代末，你去地方看，中国的城市扩张都非常大、也很漂亮，马路宽广、高楼大厦。但钱从哪儿来？在计划经济时期，我们的土地是无偿使用的。有一次我们在山东一个县城调研，那儿有一条街是原来的供销社的，这土地怎么来的呢？原来就是供销社用香皂、肥料等物资就换来了一条街的地。

2003年开始，国家允许经营性用地（包括住宅用地）“招拍挂”，地方政府从农民手上征收过来的土地，由他独家进行“招拍挂”，买地的都是搞商业、搞房地产的，都是高价使用。地方政府就可以通过这个制度，获得城市建设资金——也就是土地的资本化。2008年，为了应对全球金融危机，又允许地方政府用土地去抵押贷款，那就更厉害了——原来，一块地我能征过来后抵押融资，就把银行的钱弄过来了。这是中国城市化的重要密码，也是中国土地制度在这里发挥奇效的最重要的一套制度安排。

二、合理居住权

江海：周老师怎么看待和评价这套土地制度？

周飞舟：刘老师将中国过去30多年的发展定性为“以地谋发展”，概括得非常好。这个模式的基础是中国改革开放之前30年建立的城乡分隔的土地制度——农村土地和城市国有土地是双轨制、是两套不一样的制度。改革开放以来，土地双轨制在城市发展和工业化当中起了很重要的作用——低成本的城市化和低成本的工业化。改革开放后有两波工业化高潮：一波是1980年代的乡镇企业，另一波是1990年代以后形成的“世界工厂”。这两波工业化低成本的核心，就低在土地上。

这套二元土地制度，形成了中国土地有偿使用的“征地制度”——征地过程中产生了很大的级差地租，构成了属于政府的财政收入。在此基础上又建立起了一套土地资本化的机制——土地抵押融资，支撑了城市大规模的基础设施建设。基础设施建设主要是靠土地财政和土地融资支撑，这么来看，我们的发展模式实际上是把级差地租的相当一部分变成了基础设施建设。这本书特别重要的一个贡献，就是揭示了这一点，这是中国特色社会主义城镇化道路的一个重要特点。

刘守英：刚才飞舟讲的这点很重要：其实就是费孝通先生讲的，乡土中国怎样转变成一个城乡中国的格局，土地到底起什么作用？我在这本书里一直试图回答这个问题。

乡土中国的社会，不是没有财富，但大量的财富被埋在土里。中国从土改到合作化这一套公有的土地制度（以此为基础，后来又建立起二元的土地制度），实际上是把原来埋在土里的资本析出，将之变成工业和城市发展的资本。

比如说土改，基本上把原来土地食利阶层的资本给平均化了，变成了农民所有制，靠土地来吸纳资本的这套机制就没有了。集体化时期，大量的土地剩余转向工业，这对中国的工业化起了非常重要的作用。

现在对这套二元土地制度有很多批评——主要是针对城乡在土地利益上的分配不平等，但是，依靠二元土地制度形成的资本化的作用，实际上用于了工业化和城市化的发展——当然它也有它的问题，但总体来讲，土地谋得了发展。所以，在研究中国问题的时候，要看哪些是独特的，再来评价这些独特的制度安排的正面效果和消极后果。总体来讲，中国40多年来的发展，如果没有土地在资本化中起的作用，中国的城市怎么可能建成这样？中国的工业化怎么可能到这一步？这就是我说的，我们要历史地来看土地制度。

江海：刚才两位老师都认为，中国这套建立在二元土地制度基础之上、被征收土地性质转变和级差地租资本化，是中国特色社会主义城镇化和工业起飞的核心密码；但如果换个视角，从一个普通人的视角出发，会不会认为这是导致高房价的主要原因？

刘守英：这是一个问题。就身处社会转型中的一个老百姓来讲，首先是他身份的转变——如果这个社会所有的人都是农民，那肯定就是乡土中国；这个社会首先要实现的是农民身份转变，也就是农民要有就业机会。我们在1980年代和1990年代末之前的调研，最关注的是就业机会。江苏浙江乡镇企业起来以后，农民就有了非农的就业机会。到了1990年代末和2000年初的调研，就是去看农民在什么厂子里干活，看农民工流出地有没有汇款汇回来，这个阶段实际上是中国工业化大结构转变的一个阶段。

中国的这套土地制度，在保证工业化低成本起了很重要的作用。在土地稀缺的基本制约下，工业用地长期保证了低成本供应——到现在为止工业用地的成本仍然压得很低——尽管后来也要求这类用地实行招拍挂；如果土地成本很高，就影响工业的竞争力了。在高速工业化的结构转变阶段，如果没有这套土地制度，农民的非农就业以及身份转变是很难实现的。

另外一个就是城市化，高房价这件事要客观来看。我1990年代末从美国访学回来时，就有一个愿望：如果有一个三居室、再有一部桑塔纳，就很开心了。为什么是三居室？就是有一个住的空间，再有个书房。可那个年代能有个住的地方比登天还难！原因是什么？过去计划经济时期那套体制，解决不了居住权的问题，住房就是按级别分配，因此住房永远是短缺的。这就是说，中国的土地和房地产的市场化改革非常重要——通过市场的方式来解决大多数有购买能力的人的居住权，相较于原来的计划分配，它是一个巨大的进步。

那么，高房价跟中国的这套制度有没有关系？是有关系的。住宅用地有两块对房价会产生影响：一是整个建设用地里只有一部分（30%）是用于住宅的，这是结构问题；二是住宅用地是“招拍挂”，而其它用地不是“招拍挂”，住宅用地“招拍挂”，自然会带来住宅土地价格的提高，从而推高房价。

中国现在的这套市场化制度，是解决了有购买能力的人的居住权问题，接下来需要解决的是城市居民以合理价格获得居住权的问题。这个问题的解决，土地市场需要进一步改革：第一、结构性的问题要解决，为什么只有百分之三十的地用于住宅；第二、为什么住宅用地只用政府“招拍挂”供应这种方式？

三、防止休克

江海：大概在2012年左右，刘老师就跟我们谈到，这套“以地谋发展”的模式固然发挥了作用，但现在征地成本已经很高了，未来肯定要改革。从那时候到现在已经过了10年，土地制度并没有明显的改革，那么中国土地制度转型、变革的时间节点会在什么时候？

刘守英：制度不是说我们想变就变，也不是我们主观觉得这个制度不好就去变它。我觉得改革的思维要变，有大量的制度带有很多理想的设计的成分。制度改革的关键是：为什么要改它，改了以后有什么好处，现在改能不能改得了？

征地制度是到改革的时候了，原因是整个中国大规模的城市化已经过去了，城市快速低价征地去铺摊子的时代已经过去了，中国的城市骨架基本搭建起来了，整个城市是要装内容、装质量、装文化、装品质。到了这个阶段，已经不是原来那样靠征地铺摊子就能解决的了。全社会都要认识到这件事，征地制度要考虑对所有者的公平性问题了，再就是要考虑满足乡村发展的需求了。

城市不需要继续大面积扩张了，但乡村是需要发展机会的。过去我们为了城市的发展，把乡村搞得太单一，乡村需要有丰富的经济活动、社会活动，它需要有活力，要对农民的土地利益有更多的顾及——这样的话，农民跟城市人之间在土地问题上就不会有那么大的冲突了。

城乡形态也是一个现在要考虑的问题。在上一轮的城市化中，基本观念是把城市当终极目标，认为说“把人都市民化，乡村搞到最后没了，这不就现代化了嘛。”那么这个观念要变，人类的现代化如果只有城市没有乡村，是要出问题的。拉美的城市是扩张极快的，但它的农村问题就很大，农村没有投资，农民教育成问题，城乡之间产生非常大的问题。未来的城和乡之间，应该是融合状态——有乡有城，它有功能的差别，但不会有发展的差距。这两种文明——农业的乡村文明和工业的城市文明，应该是共存的。

上一轮城市化中，我们的土地制度支撑了快速的工业化和城市化，如果我们确定未来的城乡形态是融合形态，我们的产业、公共服务、人的居住和生活也完全是一个新的形态，那土地制度怎么去支持、支撑中国这种新的城乡融合形态？是需要考虑的。

西方的郊区化是在城市化率70%以后——郊区化就是城乡融合，到那个阶段，城市的很多要素会往乡村跑，公共设施、产业，甚至社会服务都往下走。这样的话，城和乡之间就不会是一种完全隔离、等级森严的状态，而是个连续体，没有那么大的差别。中国的土地制度要支撑这种新的形态，就需要有大的改变，包括征地制度、城乡规划制度……土地用于产业发展、公共设施等诸多问题，都要做重新思考。

江海：但在很多地方政府对土地财政高度依赖的情况下，您理想的土地制度转型如何可能发生、地方政府怎么会有动力放弃既有的模式？

刘守英：这个问题我是2012年提出来，当时所有的人都说，你太乐观了，怎么可能呢？地方政府怎么过日子？那么多的债务怎么办？银行的钱怎么办？都在讨论这件事。刚才我们提到，讨论制度变革，要看这个制度还有没有支撑它的力量。

中国现在的情况是什么？

第一、如果继续用这套“以地谋发展”的模式还有没有效？事实证明，这个制度已经撑不住这一块了——即便继续投放大量的土地，也拉不动增长。好一点的企业，也不靠低价土地了。城市也是这样，土地融资这套模式带来的债务，也快撑不住了。

第二、继续用现在这套模式，还换不换得来东西？地价高很重要的一点是有高房价的支撑——土地抵押为什么能贷得出钱，也是因为这块土地大家预期能拍出高价，但现在你再试试看，等着房价还再涨一轮吗？这是不可能的事了。中国的高房价时代——靠把土地给绷着、靠土地抵押、靠银行按揭来绷着房价的这套模式，已经不可能了。

政府不应该是只拿土地去抵押，这样对土地的依赖就会下降，最后传导到发展模式。在基本模式改变以后，土地的功能、房地产的增长模式以及政府和金融体系对土地的关系，就会发生体系性的改变。而且要注意的是：这个体系性的改变过程中途不能休克，一定要考虑这之间的链条。

(本文是节选自江海、周飞舟与刘守英的线下对谈)

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