天成说游2024年11月13日发布:【美国来信】710 透视美国留学新政：起因、影响及风险防范

美国移民及海关执法局(ICE）于7月6日发布了针对外国留学生的最新指南，取消了对参加线上课程的非移民学生的临时豁免。这对于来自全球各地110万高校留学生及所涉及的数千所学校而言，无疑影响巨大。消息传出，一时间引起轩然大波，舆论哗然。在疫情形势复杂多变、学校面临的各种不确定性空前加大背景下，ICE的要求令学校和学生均失去了回旋余地，因此影响巨大。为何如此？怎样调整以降低风险？本文尝试对此做一初步的全景式讨论。

一、哈佛大学的重启方案

7月6日中午，邮件中出现哈佛大学校长劳伦斯·巴科(Lawrence Bacow)发给全校师生员工的邮件，详陈并通知新学年开学方案。基本原则是在保证健康和安全的基础上，让尽可能多的学生重返校园。

这是一封篇幅极大的来信，非常详尽具体，并附加诸多链接和相关文件。简言之，该开学计划的要点包括：

第一，在秋季学期，安排占比40%的本科生返回校园，包括所有一年级刚入学新生，再加上受各种局限无法顺利参加线上课程的学生。秋季学期自9月2日正式开始。

第二，春季学期自2021年1月25日开始。假设仍按保持40％的校园密度，则继续安排一个年级的学生重返校园，这次四年级毕业班老生优先，外加其他无法顺利参加线上课程的学生。在此方案下，所有一年级学生将回家参加线上授课。当然，具体方案将视疫情发展情况而定。

第三，整个学年所有课程均进行线上教学――无论是对那些回到校园的学生还是留在家里的学生均如此。校长在信中还特意标注了之所以选择所有课程均实行线上教学的原因，即主要是考虑到国际生可能遇到因所在地美国使领馆关闭而出现的签证难题。

为确保健康和安全，除了在校园密度和线上课程有所安排外，还配以一整套系统的预防与管理手段，包括疫情监控、校园管理、卫生条件、社交隔离及戴口罩等基本要求、病毒检测和隔离手段等（参见表1）。

表1 哈佛大学的新学年计划

注：本表所述的春季学期安排为按基本假设做出的，最终方案将视疫情发展情况而定。

资料来源：笔者根据哈佛大学校长7月6日给全体师生员工的信及学校日历归纳整理。

巴科校长大概万万没有料到，仅仅两个小时之后，ICE发布的一纸有关国际学生的新规，将彻底打乱其耗时两个多月精心准备的重启计划。

二、风波乍起：突兀的留学生新规

不知怎么会如此巧合，在全体师生员工收到哈佛校长的邮件刚两个小时后，ICE便发布了有关国际学生的新规则，打乱了包括哈佛大学在内很多高校辛苦准备的重启计划。新规取消了针对2020年秋季学期在线课程的非移民学生的临时豁免，主要内容是：对于全部进行线上授课的学校，其目前不在美国本土的国际学生将被拒发签证，无法进入美国；而仍滞留在美国的国际学生若想继续留在美国，必须转到一个有现场教学的学校，或者前往一个同时提供远程和校园内学习的机构。否则，可能会面临的后果包括但不限于启动遣返程序1。

对此，需要略做一下解释。通常，在美国大学学习的国际生一学期不能选修超过一门线上课程，据说这是为了确保学生不会报名参加某些带有欺骗性的学术项目，以达到利用其签证来维持在美国的合法移民身份的目的2。今年3月份时，由于新冠病毒在美国大流行，许多大学完全转为线上授课，而ICE则因应这一新情况，破例允许国际学生保留签证资格。7月6日刚发布的这项新规所“修改”的，就是3月份ICE针对参加多门线上课程的非移民学生的临时签证豁免。

消息传出，如同一石激起千层浪，舆论哗然。在疫情形势复杂多变、学校面临各种不确定性空前加大的背景下，ICE的要求令学校和学生均失去了回旋余地，因此影响巨大。

对于学校来说，比如哈佛大学，因计划全部采用线上课程，与该项要求产生了直接冲突，导致其长达数月精心设计的开学方案根本无法实施：对于美国境内的非移民学生来说，如果全部选择线上课程，就必须离开美国或采取其他措施来维持其非移民身份；对不在美国本土的留学生，包括那些受各种局限无法顺利参加线上课程的学生，则无论必要与否都无法获得签证进入美国。

而采用全部现场授课和混合式授课的学校，也都面临各自的问题。比如若全部现场授课，则不在美国本土的国际学生必须返回美国，接踵而至的是签证、旅行限制和航班取消等一系列问题。

尤其是，无论哪种情况，若遭遇意外怎么办？最大的意外是开学后校园内暴发疫情导致重新关闭。此时别无选择，只好全部采用线上课程。那么，这是否意味着外国学生在学期中间就要被驱逐出境呢？这无疑置很多学校与国际学生于困境（见表2）。

表2 新规下的困局

注：无论哪种情况下，都可能遭遇意外，如开学后校园内暴发疫情导致重新关闭。此时别无选择，只好全部采用线上课程。那么，根据修改后的ICE文件，这是否意味着外国学生在学期中间就要离开美国，否则将被驱逐出境呢？

资料来源：作者根据实际情况设计的几种组合。

三、哈佛大学和MIT起诉ICE

ICE对外国学生有关规定的修改如此突兀，令各方（包括学校和学生）都感到难以理解。正如表2所示，ICE的指南实际上导致一个困局，没有最优解。而就算是尽量调整，仓促间也难以实现。

哈佛大学表示，美国签证规则对复杂的问题采取“简单、一刀切”的方式，将颠覆和破坏包括哈佛在内的许多机构所采取的周到而细致的应对计划。

加利福尼亚大学校长珍妮特·纳波利塔诺在一份声明中说，ICE的决定“令人困惑，因为高等学校需要某种程度的远程指导来保护其社区和广大公众的安全与福祉，同时仍然允许学生继续学习。”她强调，“让国际学生来这里学习变得更加困难，这破坏了美国与国际伙伴之间数十年来的合作，特别是在那些为该国的经济活力做出贡献的领域。”

美国大学协会联邦关系助理副总裁利兹贝特·布劳斯（Lizbet Boroughs）说，高等教育团体正在商讨他们将采取的集体行动。她说，该指南“可以被视为逼迫大学和学院全面重新开放……这里的主要信息是，在这个国家不欢迎移民” 3。

美国前教育部副部长、现美国教育理事会（American Council on Education, ACE）的Ted Mitchell称这项规定“令人震惊”。他说，“遗憾的是，该指南提供了混乱和复杂性，而不是确定性和明确性。”4

7月7日，哈佛大学和麻省理工学院（MIT）起诉联邦政府，意在寻求临时禁止令，停止执行ICE制定的规则。理由是该规则设立了不必要的障碍，阻止了某些人接受教育的机会。起诉书说，“ICE采取的行动没有任何迹象表明其已经考虑到学生、教职员工、大学员工或社区的健康……导致大学没有其他选择可以为许多国际学生提供课程。”诉状中起诉的对象包括ICE和ICE的上级机构国土安全部及其负责人。

在哈佛大学，12%的本科生和28%的研究生和其他项目参与者来自美国以外的国家。在MIT，上述比例则分别为10%和41%5。

哈佛校长巴科在7月8日早上的一封内部邮件中说：“我们认为ICE的要求是不良的公共政策，是非法的。”并表示，“我们希望并打算在安全且负责任的情况下尽快恢复全部的现场授课。但是，在那个时刻到来之前，我们不会任由国际学生的梦想被一纸误导的命令毁于一旦而袖手旁观。”

MIT校长拉斐尔·雷夫（L. Rafael Reif）在一封内部信中写道，ICE宣布的计划“扰乱了国际学生的生活，并危及他们的学术和研究追求，”他补充说，这正在引起学校和学生之间的混乱。“ICE无法提供有关如何解释或实施其政策的最基本答案。”

与哈佛大学不同，MIT重启计划的内容是今年秋天让毕业班本科生和许多研究生重回校园。回到校园的学生将参加面对面和在线课程的混合式教学，未回到校园的学生则将进行远程学习。

在对ICE新指南的各种反对声中，哈佛大学和MIT的起诉会有怎样的结果，能否改变事态的发展方向，无疑正引起高度关注。

四、修改留学生指南用意何在？

既然ICE新指南负面影响如此之大，那么自然的一个问题是：为什么要在此时仓促抛出这样一个不得民心的修订呢？

笔者猜测有三个解释。第一个是经济方面的。国际生新规向学校施压，希望其尽可能恢复到正常状态，即学生都回到学校且恢复面对面现场教学。笔者猜测，这背后有两个逻辑：一是学生回到学校后，能减少家庭的负担，这样家长就可以无所牵挂离家工作了。大学若能为中小学甚至幼儿园开放带个“好”头，覆盖面就大了。二是学校恢复正常状态后，其财政困境也会好转。

第二个是政治方面的。在7月7日晚美国有线电视新闻网(CNN)的一个对话节目中，有一位来自乔治华盛顿大学的教授乔纳森·莱纳(Jonathan Reiner)医生讲道：“特朗普现在只有一个目的，就是竞选连任。而要想连任，在他的脑中，就是得让经济重新开放，假装什么都没发生过。”CNN的现场访谈只是在讨论疫情应对，并未涉及到ICE的国际生指南。但如果他的猜测是对的，联想一下的话，则推出这项国际生新规便可被视为是迫使学校正常化的“假装什么都没发生过”政策的一部分。毕竟，学校如何以及何时开学的决定，很大程度上由州和地方政府决定。联邦政府可依赖的，也只有ICE的指南之类，不妨就用一下。

第三，在这项指南背后，是否有移民导向方面的考虑，多少也有些令人起疑。证据并不直接，但在前文所述加利福尼亚大学校长纳波利塔诺和美国大学协会联邦关系助理副总裁布劳斯的声明中，对此却均有涉及。如纳波利塔诺强调，“让国际学生来这里学习变得更加困难，这破坏了美国与国际伙伴之间数十年来的合作。”布劳斯更不含糊，她说，该指南传递的主要信息是“在这个国家不欢迎移民”。

五、对中国学生的影响有多大？

在本轮疫情中，那些身在异国的国际学生的处境较为艰难：旅行因各国管制受限；票价昂贵不说，也十分稀缺；路程中传染风险很大；签证面临极大不确定性，或因使领馆关闭不可得，或因排队过长而延期；这次再受ICE令人迷茫困惑的指南影响，更是雪上加霜。

必须清醒地认识到，人们的生存环境已彻底变了，这个世界不再体贴。

而对中国的影响会有多大？据统计，美国的大学有110万外国学生（包括毕业后拿着学生签证在美国工作的毕业生），其中中国以37万人居首位，占三分之一（见图1）。

图1 中国在美国大学求学人数的增长趋势

注：年份指的是学年开始年份。比如，2018年指的是2018-2019学年。

资料来源：国际教育协会（Institute of International Education，IIE）6

中国学生对美国经济是有一定贡献的。来自美国商务部的数据显示，美国大学的外国学生在美国的消费（包括学费、生活成本和书）共447亿美元，中国占三分之一共150亿美元。另据美国教育理事会统计，外国大学生支撑了美国45万个就业岗位7。

本次ICE新修订的指南，无疑会对近40万正在美国大学学习的中国学生产生很大影响。大致看，有以下几个方面需要认真考虑并预做准备：

第一，如果采用在校园面对面教学为主的方式，则在短期内疫情难见缓解的形势下，防止病毒传染无论如何都是第一位的考虑。虽然学校会尽力考虑周全，但有时防不胜防，需要自己多当心。

第二，如果开学后校园内暴发疫情导致重新关闭，那么此时学校别无选择只好全部采用线上课程。根据修改后的ICE文件，这是否意味着外国学生在学期中间就要离开美国，否则将冒被驱逐出境的风险呢？这很不人道，但新政策的含义似乎正是如此。

第三，对仍滞留在美国的学生，需要提前安排课程搭配并与学校及时沟通，以防因协调不当对接失误。对于尚在国内的学生，返校时可能面临签证延期、旅行禁令、航班短缺以及旅途中病毒传染风险等一系列问题，需要提前着手安排。据说有中国学生在国内预约赴美签证，5月份做的预约申请最早的面签也到了11月份。

第四，ICE的指南还有一些细节需要注意。比如，要求在全部采用现场授课的学校，国际学生最多可以线上学习一门课或三个学分。而在采取混合模式（即线上课程和现场课程兼具）的学校，允许线上学习一门课（或三个学分）以上。但学校必须证明：（1）该项目并非完全线上课程；（2）该学生整个学期并非全部参加线上课程；（3）该学生已将参加的线上课程降低到为了完成学业获得学位所需的最少的限度。

第五，一些美国大学有海外分校，或与中国有紧密合作关系，则好办些。康奈尔、杜克和纽约大学均如此，虽然特点不同。纽约大学有2300名学生在上海校园，其中一半来自中国以外。因来自国外的这部分学生多半无法前来校园，所以学校的空间足够大。

总体看，如何应对ICE新规，既取决于学校的适应协调能力，也依赖于学生的自我调整，二者同等重要。当然，最大的期待是哈佛大学和MIT的起诉会产生积极的结果，从而根本上改变事态的发展方向。

[1] “SEVP modifies temporary exemptions for nonimmigrant students taking online courses during fall 2020 semester”. 见

https://content.govdelivery.com/accounts/USDHSICE/bulletins/29442bc

[2] 见“New U.S. Rules on Foreign Students Put Universities in Dilemma”，2020年7月7日，《华尔街日报》。

[3] 见“Harvard Says U.S. Visa Rules Upend College Pandemic Planning”，2020年7月7日，Bloomberg.com。

[4] 见“Statement by ACE President Ted Mitchell on ICE Guidance on International Students”，2020年7月6日，

https://www.acenet.edu/News-Room/Pages/Statement-by-ACE-President-Ted-Mitchell-on-ICE-Guidance-on-International-Students.aspx。

[5] “Harvard, MIT Sue Trump Administration Over International-Student Policy”，2020年7月8日，www.wsj.com。

[6] 见

https://www.wsj.com/articles/colleges-brace-for-sharp-drop-in-foreign-students-especially-from-china-11594114202

[7] 见“Statement by ACE President Ted Mitchell on ICE Guidance on International Students”，2020年7月6日，

https://www.acenet.edu/News-Room/Pages/Statement-by-ACE-President-Ted-Mitchell-on-ICE-Guidance-on-International-Students.aspx。

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中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。

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